II SA/Bd 114/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2012r. sprawy ze skargi J.S. i S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2011r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]2011 r., nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił S. i J. S. (dalej zwanych skarżącymi) jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej numerem działki [...] położonej w miejscowości [...], na skutek uchwalenia planu miejscowego, w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości, tj. kwotę [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący zbyli omawiana nieruchomość w dniu [...]2010 r., przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...]2006 r., który wszedł w życie z dniem [...]2006 r. Organ podniósł, iż działka [...] w [...] w części objętej ustaleniami planu miejscowego, znajduje się w granicach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinna z niezbędną zabudową gospodarczą i garażową [...]. Nieruchomość ta przed uchwaleniem planu miejscowego nie była objęta innym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani tez nie wydano dla niej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie w 2001 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie na tej działce budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego do przechowywania maszyn rolniczych i płodów rolnych w zabudowie siedliskowej, a następnie uzyskano pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednakże do dnia wejścia w życie planu miejscowego, decyzje te wygasły, a inwestycja nie została zrealizowana. Ustalając faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, organ miał na uwadze powyższe oraz to, że działka ta nie była zabudowana i że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków obejmowała grunty sklasyfikowane jako użytki rolne i nieużytki. Zdaniem organu powyższe okoliczności przemawiały za stwierdzeniem, że przed uchwaleniem planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana rolniczo. Podstawę określenia opłaty stanowił operat szacunkowy z dnia [...].2011 r. określający wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, który to operat zdaniem organu został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności oraz odpowiada ustawowym kryteriom. Organ wskazał, iż stan faktyczny przyjęty przez rzeczoznawcę jest prawidłowy, a opis nieruchomości zgodny ze stanem na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Rzeczoznawca majątkowy w operacie określił wartość prawa własności części działki [...] objętej ustaleniami planu miejscowego przed uchwaleniem planu na kwotę [...] zł, natomiast po uchwaleniu planu na kwotę [...] zł, stąd wzrost wartości prawa własności nieruchomości wynosił [...] zł. Przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 30 % ustalono kwotę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenie planu w wysokości [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]2011 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, a także, że słusznie przyjął, iż przedmiotowa nieruchomość przed uchwaleniem miejscowego planu była wykorzystywana rolniczo. Mając na uwadze, że sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wykazał wzrost wartości części nieruchomości o powierzchni [...] m², zdaniem Kolegium, zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że operat szacunkowy wraz ze sprostowaniem został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...]2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109; ze zm). Wprawdzie, w dniu wydania omawianej decyzji nie obowiązywał już, powołany przez rzeczoznawcę majątkowego, § 50 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości..., nie miało to jednak wpływu na poprawność sporządzonego operatu, gdyż przepisy te powtarzały w zasadzie regulację ustawową z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównania parami. Rzeczoznawca prawidłowo przyjął do wyceny stan nieruchomości w dniu uchwalenia planu a ceny według daty sprzedaży nieruchomości. Kolegium zwróciło również uwagę, że rzeczoznawca w sposób poprawny określił cechy rynkowe nieruchomości, stosując przy tym odpowiednie współczynniki korygujące co do porównywanych nieruchomości. W konsekwencji rzeczoznawca wycenił, iż wartość rynkowa 1 ha nieruchomości o przeznaczeniu rolnym wynosiła [...] zł, a wartość 1 m² gruntu o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wynosiła [...] zł/m². W ocenie Kolegium powyższe ceny nie odbiegają od wartości rynkowej tego typu nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że wyceniana działka została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jedynie w części wynoszącej [...] m² i tylko tej części dotyczył wzrost wartości nieruchomości, gdyż pozostała część nieruchomości nieobjęta planem nie uległa zmianie. Ponadto Kolegium stwierdziło, że na poprawność sporządzonego operatu nie mają wpływu omyłki pisarskie, nie upłynął także 12 miesięczny termin od dnia sporządzenia operatu powodujący konieczność wystąpienia do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie jego aktualności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezzasadne przyjęcie, że nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie, przed uchwaleniem planu miejscowego była wykorzystywana rolniczo i przyjęcie za prawidłowe ustaleń zawartych w operacie szacunkowym określającego wartość nieruchomości jako gruntu rolnego. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego uzasadnienia tej decyzji, w szczególności w zakresie wykazania na czym polegało użytkowanie rolnicze nieruchomości, a także naruszenie art. 136 k.p.a. i art. 75 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego ustalić czy nieruchomość faktycznie była wykorzystywana rolniczo, a także czy istniała możliwość uzyskania w stosunku do niej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wskazali, że nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie została zakupiona przez nich z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego, jednakże w związku z problemami finansowymi musieli oni odstąpić od planowanej budowy. Dodali, iż nie podjęli nigdy żadnej działalności rolniczej na omawianej działce, licząc, że zmiana sytuacji finansowej pozwoli im na podjęcie inwestycji. Jak wskazali skarżący, przedmiotowa działka jest faktycznie w całości ugorem i stan taki istniał jeszcze przed nabyciem działki przez skarżących, bowiem poprzedni właściciel działki planował otworzyć w tym miejscu żwirownie. Skarżący zwrócili uwagę, że rzeczoznawca w operacie wskazuje na okoliczności potwierdzające, że omawiana nieruchomości nadaje się pod zabudowę jednorodzinną, jak możliwość podłączenia do sieci wodociągowej, przyłącze energetyczne znajdujące się na działce, dojazd bezpośrednio z drogi powiatowej utwardzonej asfaltem. W najbliższej okolicy znajdują się ponadto działki zabudowane domami jednorodzinnymi, ciągnącymi się do wsi [...]. Powyższe, zdaniem skarżących świadczy o tym, że zabudowana nieruchomość spełnia warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący dodali, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest wadliwy. Rzeczoznawca ten nie zna dokładnie rynku toruńskiego. Zawęził on bezzasadnie okres do wykorzystania transakcji porównawczych. Skarżący wskazali również, że zlecili wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy, który dokonał wyceny odbiegającej w sposób znaczny od wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę, działającego na zlecenie organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż rzeczoznawca prawidłowo w niniejszej sprawie przyjął do wyceny przed uchwaleniem planu przeznaczenie rolne działki. Kolegium zakwestionowało przy tym stanowisko skarżących, że organy orzekające w przedmiocie renty planistycznej winny badać potencjalną możliwość zabudowy danej nieruchomości. Oznaczałoby to, zdaniem organu, w zasadzie konieczność przeprowadzenia analizy zagospodarowania terenu i badanie szeregu potencjalnych możliwości zabudowy. Organ odwoławczy wskazał także, że dołączony do skargi operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest wadliwy, gdyż przyjęto w nim do wyceny przeznaczenie pod zabudowę siedliskową oraz inną metodę wyceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270; z późn. zm.), zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 4 cyt. ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W myśl natomiast art. 37 ust. 1 ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W niniejszej sprawie w dniu [...]2006 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] (rejon ul. [...]). Uchwała ta weszła w życie z dniem [...]2006 r. W dacie wejścia w życie planu skarżący byli właścicielami nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w [...] częściowo na obszarze, dla którego obowiązują ustalenia wspomnianego planu miejscowego. W dniu [...].2010r. skarżący sprzedali omawianą nieruchomość, w związku z czym organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia planu. Obliczając wzrost wartości nieruchomości organ oparł się na operacie szacunkowym dotyczącym wyceny tylko części nieruchomości [...], objętej ustaleniami planu miejscowego. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia opłaty od wzrostu wartości tylko części nieruchomości, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto wycena jedynie części nieruchomości nie jest wymierna dla oceny wartości całej nieruchomości. Przeznaczenie jednej nieruchomości pod dwie różne funkcje ma niewątpliwy wpływ na jej wartość jako całości. Nie można więc uznać, że w takiej sytuacji nieruchomość składa się z dwóch części o rożnych przeznaczeniach i wartości równej sumie wartości obu części. Powyższe wskazuje na to, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie jest nieprawidłowy, jako że dotyczy wyceny tylko części działki [...]. Kolejną rzeczą, na którą należało zwrócić uwagę były ustalenia organu dotyczące wykorzystania faktycznego nieruchomości. Wskazać należy, że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości jako okolicznością mającą bezpośredni wpływ na ewentualny wzrost wartości nieruchomości a w konsekwencji na ewentualne obciążenie rentą planistyczną i jej wysokością, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. powinna być przez organy administracji szczególnie dokładnie wyjaśniona, zbadana i udowodniona, tym bardziej, że ustawodawca nie zdefiniował jak na gruncie omawianych przepisów należy rozumieć pojęcie faktycznego wykorzystania nieruchomości. Organy obu instancji przyjęły, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była faktyczne wykorzystywana na cele rolne. Stanowisko swoje oparły na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, z których wynika, że działka obejmowała grunty sklasyfikowane jako użytki rolne i nieużytki. Miały na uwadze również to, że działka nie została zabudowana ani nie zostały dla niej ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto działka jest zlokalizowana na terenie, który, zgodnie z obowiązującym do dnia [...].2002 r. na terenie całej gminy Miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalony uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...].1989 r. (Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) oznaczony był jako uprawy polowe, łąki i pastwiska. Zdaniem Sądu, na podstawie powyższych informacji nie można było bezsprzecznie przyjąć, że były one wykorzystywane rolniczo. W judykaturze zwraca się uwagę, że nie można przy interpretacji pojęcia faktycznego sposoby wykorzystywania nieruchomości odwoływać się jedynie do danych zawartych w ewidencji gruntów jak też w ustaleniach studium. Do ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości należy podejść w sposób wszechstronny, uwzględniając przepisy prawa, w tym również przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim odnoszą się one do zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach pozbawionych planu (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 21 maja 2008 r. II SA/Gl 110/08 oraz z dnia 4 kwietnia 2007 r. II SA/Gl 110/07). Badając sposób wykorzystywania nieruchomości, organ powinien był uwzględnić to, że dla przedmiotowej nieruchomości wydano wcześniej decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego do przechowywania maszyn rolniczych i płodów rolnych w zabudowie siedliskowej, a następnie uzyskano pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, które to decyzje wygasły. Powyższe świadczyć może o tym, że przedmiotowa nieruchomość przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spełniała kryteria uprawniające do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem, że nie zmieniło się przeznaczenie terenu, a tym samym wartość nieruchomości. Organy obu instancji, nie badając dokładnie kwestii wykorzystania faktycznego nieruchomości i nie biorąc pod uwagę tego, że w stosunku do omawianej nieruchomości wydano decyzję o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę naruszyły przepisy postępowania. Nie wyjaśniły one w dostateczny sposób, czy spełnione zostały przesłanki do naliczenia renty opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości wynikające z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten uzależnia bowiem możliwość pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jeżeli wzrost ten jest wynikiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek wykazania tej okoliczności ciąży na organach prowadzących postępowanie. Muszą więc one wykazać, że wzrost wartości nieruchomość jest bezpośrednim wynikiem przekwalifikowania przeznaczenia w związku z uchwaleniem planu a nie wynikiem innych czynników. Jeżeli organy administracji nie ustaliły, w sposób nie budzący wątpliwości, faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu i nie wykazały, że było to inne wykorzystanie niż przeznaczenie wynikające z uchwalonego planu, tym samym, nie mogą bezsprzecznie wykazać omawianego związku przyczynowego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu właściwy organ przeprowadzi czynności procesowe z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym wyroku. Między innymi, podejmie czynności zmierzające do ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu i w zależności od uzyskanych wyników wykona dalsze działania. Mając na uwadze wyżej wskazane uchybienia jakich dopuściły się organy obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.