II SA/Bd 1158/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]2015r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu odwołania A. B. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]2015r. znak [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, na podstawie art. 129 § 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), stwierdziło uchybienie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. B. w dniu [...]2015r. złożył do organu pierwszej instancji odwołanie od decyzji, która została mu doręczona w dniu [...]2015r. (dowody: zwrotne potwierdzenie odbioru, odwołanie wraz z prezentatą wpływu oraz pismo strony z [...]2015r. Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. W związku z tym odwołanie winno być wniesione najpóźniej dnia [...]2015r. Strona wniosła natomiast odwołanie w dniu [...]2015r., a więc po upływie tego terminu. Wobec tego należało stosownie do art. 134 orzec o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania A. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższe postanowienie wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w sprawie. W uzasadnieniu skarżący potwierdził osobiste złożenie odwołania od decyzji Starosty [...] z [...]2015r. w sprawie zatrzymania prawa jazdy w Starostwie Powiatowym w dniu [...]2015r. Kategorycznie stwierdził jednocześnie, że decyzja organu pierwszej instancji została mu przekazana a zarazem doręczona w dniu [...]2015r. przez szwagierkę S. C. zamieszkałą pod adresem [...]. Siostra żony skarżącego E. B. mieszka wraz ze swoją rodziną w innym mieszkaniu z drugiej strony domu jednorodzinnego położonego w miejscowości [...] gm. [...]. Łącznie w tym samym domu wielorodzinnym, w którym skarżący mieszka wraz z rodziną mieszka sześć rodzin. S. C. przyszła do mieszkania skarżącego [...]2015r. i przyniosła skarżącemu list polecony, informując, że odebrała go [...]2015r. od doręczyciela Poczty Polskiej, zatrudnionego w Urzędzie Pocztowym nr [...] w [...]. Na zwrotce doręczenia przesyłki widnieje własnoręczny podpis S. C. wraz z dopiskiem listonosza "S. szwagierka" raz data [...].2015r. Skarżący nadmienił, że nie mógł osobiście odebrać listu poleconego do niego adresowanego, bowiem w dniu [...]2015r. pracował jako kierowca nr rej [...] na trasie [...] i do domu nie przyjeżdżał, co widać na załączonej do skargi kserokopii tarcz tachografu. Żona skarżącego również nie odbierała listu poleconego adresowanego do skarżącego ze Starostwa. Mając powyższe na uwadze, powołując się na przepisy ustawy Prawo pocztowe oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych skarżący stwierdził, że przesyłka pocztowa polecona ze Starostwa w [...] znak [...] została mu doręczona niepoprawnie. Siostra jego żony nie mieszka z nim bowiem w jednym mieszkaniu i pod tym samym adresem i nie mogła za skarżącego odebrać przesyłki poleconej. Skarżący wniósł zatem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Do skargi dołączył także oświadczenie S. Cj. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie. Organ podniósł, że stronie doręczono decyzję w trybie art. 43 K.p.a., który przewiduje również możliwość odbioru przesyłki do strony ze skutkiem doręczenia przez sąsiada a nie tylko przez domownika mieszkania strony. Skarżący przyznaje, że szwagierka zamieszkuje w tym samym budynku, a więc zasadnie była uznana za sąsiada uprawnionego do odbioru przesyłki. Niesporne jest, że przesyłka była stronie doręczona następnego dnia po jej odbiorze a strona otrzymała prawidłową informację o terminie odbioru przesyłki przez szwagierkę. Określony w art. 43 K.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma, i która je pokwitowała przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz, ze pismo to zostało stronie doręczone. Okoliczność, iż osoba odbierająca przesyłkę nie doręczyła w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania ani na skuteczności doręczenia (wyroki WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 775/09, NSA z dnia 12 lutego 1997r. sygn. akt I SA/Łd 163/96 z dnia 12 lutego1997r., postanowienie NSA z 2 grudnia 2009r. II Z 271/2009). Odmienna interpretacja tego przepisu, zdaniem organu, powodowałaby sytuacje w której każde pozostawienie przesyłki w trybie art. 43 K.p.a. powodowałoby niepewność co do skuteczności doręczenia, niwecząc jednocześnie cel istnienia tej regulacji. Datą doręczenia nie jest natomiast dzień faktycznego przekazania pisma, a okoliczność, że osoba odbierająca pismo w innym terminie, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Jak wskazał organ, w orzecznictwie przyjmuje się także, że niewywiązanie się z przyjętego obowiązku oddania decyzji jej adresatowi przez osobę, której doręczono decyzję zastępczo, nie zwalania adresata z winy w przypadku gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania. Doręczenie zastępcze bowiem z mocy art. 43 K.p.a. wywołuje takie skutki jak doręczenie adresatowi do rąk własnych. Niedbalstwo osoby, do rąk której dokonano doręczenia zastępczego jest traktowane tak samo jak adresata decyzji (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 lipca 2010r. sygn. II SA/Ol 461/2010). Organ podkreślił, że strona w postępowaniu ani w odwołaniu nie wnosiła o przywrócenie terminu, wobec tego ocenie Kolegium podlegało jedynie stwierdzenie terminu doręczenia i jego przekroczenia, a nie okoliczności, które mogłyby ewentualnie stanowić o przywrócenie terminu. Na Kolegium wskazało, że strona miała możliwość złożenia odwołania w terminie, bowiem od daty przekazania stronie przesyłki miała na to 13 dni. Inna mogłaby być sytuacja gdyby rzeczywiście stronie przekazano przesyłkę po terminie odwołania, a strona nie ponosiła żadnej winy w uchybieniu terminowi. Mogłoby to być kwestia istotna wyłącznie przy rozstrzyganiu o przywróceniu uchybionego terminu, a wobec braku wniosku nie miało to znaczenia dla sprawy. Złożenie takiego wniosku w skardze również nie zmienia istoty rzeczy, gdyż wniosek taki jest spóźniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. ) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesieni odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślić należy, że stosownie do art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.", w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe w drzwiach mieszkania. Doręczenie przewidziane w tym przepisie oparte jest zatem na domniemaniu doręczenia pisma adresatowi, co oznacza przyjęcie, że wywołało ono skutek prawny. Miarodajną więc będzie data przyjęcia pisma przez dorosłego domownika bez konieczności badania, czy domownik wywiązał się z obowiązku przekazania przesyłki adresatowi. Pogląd ten, jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyrażony on został przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 208/09, i następnie podzielony przez sądy administracyjne (przykładowo: wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 501/12; wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2070/10 i z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10). Jednakże organ odwoławczy w okolicznościach sprawy pominął drugie zdanie przepisu art. 43 K.p.a. i wynikające z niego konsekwencje, które różne są od przypadku doręczenia zastępczego do rąk dorosłego domownika. Organ analizując zwrotne potwierdzeni odbioru przesyłki, z którego wynika, że odebrała przesyłkę szwagierka, mógł co najmniej przypuszczać, że może to nie być dorosły domownik. Tym bardziej, iż takie stwierdzenie nie wynika z potwierdzenia odbioru. To, wbrew stanowisku organu odwoławczego w odpowiedzi na skargę, wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez wydaniem rozstrzygnięcia formalnego stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodzić należy się, że sąsiad oraz dozorca domu także jest wymieniony w katalogi osób do rąk których można skutecznie dokonywać doręczenia, jednakże z oczywistych względów (brak wspólnego zamieszkiwania) dla skuteczności tego doręczenia ustawa przewiduje także dokonanie odrębnej czynności przez doręczającego – umieszczenie o tej okoliczności zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe w drzwiach mieszkania. Na temat spełnienia tej przesłanki organ nie wypowiedział się i jej nie ustalał, skoro ograniczył się wyłącznie do ustalenia upływu 14 dni od dnia wskazanego na potwierdzeniu odbioru. Wskazać należy, że domniemanie doręczenia pisma w sposób zastępczy określony w art. 43 K.p.a. może być wzruszone przez adresata pisma, ale nie jest wystarczające tylko to, że na pokwitowaniu doręczenia (potwierdzeniu doręczenia) nie ma adnotacji, że osoba, której pismo doręczono zobowiązała się oddać pismo adresatowi (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1558/11). Nadto w odniesieniu do żądania skarżącego zawartego w skardze oraz wywodów organu w odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że instytucja procesowa przywrócenia terminu do dokonania czynności w postępowaniu otwiera się dopiero w sytuacji uchybienia terminowi do dokonania czynności procesowej. W sytuacji zatem, gdyby okazało się, że w okolicznościach sprawy bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania dla skarżącego jednak nie rozpoczął się od [...]2015r., a dopiero w dniu następnym (jak twierdzi strona), bezprzedmiotowe byłoby wystąpienie z wnioskiem o przywrócenie terminu. Nie przesądzając powyższej okoliczności stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy, mając na uwadze treść art. 43 K.p.a. oraz dokumentu urzędowego w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru, winien podjąć dalsze czynności celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych dla oceny kiedy nastąpiło skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy Kolegium podejmowało czynności wyjaśniające, nie było przeszkód aby także i te istotne kwestie wyjaśnić i ustalić zgodnie z wymogami art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zaniechanie tego obowiązku skutkowało przedwczesnym postanowieniem stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania, czym naruszono także art. 15 i art. 134 K.p.a. Sąd administracyjny nie może tych czynności dokonać w zastępstwie organu, dlatego też dołączone do skargi dokumenty i twierdzenia zawarte w skardze, wymagające zdaniem sądu dalszej weryfikacji wymagają uchylenia skażonego postanowienia i uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu argumentacja zawarta dopiero w odpowiedzi na skargę, co do zasady jest zasadna i znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym jednakże w każdej sprawie indywidualnej jej okoliczności wymagają odrębnego zweryfikowania, czego organ odwoławczy nie uczynił. Ze znacznym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że gdyby organ odwoławczy, mając wątpliwości, czy zaistniały podstawy do uznania doręczenia zastępczego dokonanego do rąk szwagierki za skuteczne i jakim dniem, strona okoliczności powołane, jak podkreśla organ, dopiero w skardze miałaby możliwość podnieść w postępowaniu przez organem odwoławczym. W istocie dopiero z treści postanowienia Kolegium z [...] 2015r. skarżący dowiedział się, że organ uznał jego odwołanie za wniesione z jednodniowym uchybieniem terminu. Ponieważ skarżący nie zgadza się z tym twierdzeniem organu, prawidłowe jest podjęcie przez niego obrony swych praw jako strony postępowania w drodze skarg do sądu administracyjnego na ostateczne w trybie administracyjnym rozstrzygnięcie pozbawiające go możliwości ponownego rozpoznania sprawy merytorycznie. Zauważyć należy, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pozostaje w zasadzie w opozycji do twierdzenia strony, że wniosła odwołanie w terminie, który dla niej rozpoczął bieg z przyczyn niezawinionych dopiero od dnia [...] 2015r. Te okoliczności również wymagają ustalenia, samo przedłożenie kopii tarcz z tachografu, nie może stanowić dowodu przed niewyspecjalizowanym do ich odczytywania organem, co do tego, że skarżący w dniu [...] 2015r. nie był obecny w miejscu zamieszkania. Nadto wyjaśnienia wymaga czy rzeczywiście i dlaczego osoba odbierająca korespondencję (tu szwagierka o sąsiadka) nie oddała przesyłki tego samego dnia. W sytuacji bowiem, gdyby zostało ustalone, że nie zostały dopełnione w sprawie wymagania dla uznania skuteczności doręczenia zastępczego sąsiadowi (w szczególności brak zawiadomienia o tym w skrzynce pocztowej) a jednocześnie okazałoby się, że z przyczyn niezależnych od osoby odbierającej i adresata niemożliwym było doręczenie przesyłki w tym samym dniu (z powodu nieobecności adresata), organ winien zweryfikować swój ogólny podgląd co do początkowej daty biegu terminu do wniesienia odwołania dla skarżącego w tej konkretnej sprawie. Przy czym podkreślenia wymaga, że jak sam wskazał organ termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wynosi dla każdej strony czternaście dni. Zdaniem Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy w konfrontacji z twierdzeniami skargi i dołączonych dowodami, nie pozwala na obecnym etapie jednoznacznie ocenić czy A. B., wnosząc w dniu [...] 2015r. odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2015r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, zachował ustawowy czternastodniowy termin określony w art. 129 K.p.a., czy też uchybił temu terminowi. Nie można wykluczyć także i tego, że twierdzenia i działania skarżącego konsekwentnie w ostatnich dniach terminu zmierzają wyłącznie do przedłużenia postępowania administracyjnego dotyczącego niekorzystnego dla niego orzeczenia w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, w związku z uniemożliwieniem przeprowadzenia z nim wywiadu alimentacyjnego (zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów Dz.U. z 2012r. poz. 1228 ze zm.). Sąd administracyjny, w myśl przepisów P.p.s.a., rozpoznaje wyłącznie wnioski o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazać należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, ani też nie może tego terminu, wbrew żądaniu skargi przywrócić. Zgodnie z art. 58 i 59 K.p.a. o przywróceniu terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. O przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (zażalenia). W dacie wydania skarżonego postanowienia, wniesienia skargi jak również wyrokowania przez Sąd organ administracji publicznej oraz skarżący pozostają w sporze co do tego czy odwołanie zostało wniesione w terminie czy z jego uchybieniem. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione dostatecznie dla rozstrzygnięcia tego sporu, co skutkowało uchyleniem skarżonego postanowienia w związku z uchybieniem przepisom postępowania w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynika sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący winien zatem rozważyć ewentualne niezwłoczne wniesienie do właściwego organu administracji wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania, z zachowaniem warunków określonych w art. 58 K.p.a. Przy czym w zaistniałej sytuacji procesowej jako dzień ustania przyczyny uchybienia, określony w art. 58 § 2, należy rozumieć dzień, w którym skarżący miał możliwość zapoznania się z treścią i motywami niniejszego wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wskazania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Skarżący nie żądał zwrotu kosztów postępowania zatem, zgodnie z art. 199 w zw. z art. 210 P.p.s.a., nie orzeczono w tym zakresie.