II SA/Bd 1159/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Cz. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...]lipca 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] nr [..] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza J., na podstawie art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1, 3 i 4, art. 23, art. 24 ust. 1, 2, 3 i 3a, art. 25 ust. 2, art. 26 ust. 1-6 oraz art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych) w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 130, poz. 903), art. 128 i art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego z dnia 25 lutego 1964 r. (Dz.U. z 1964 r., Nr 9, poz. 59 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako k.p.a.) odmówił przyznania C. K. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem W. K., z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim oraz brak obciążenia osoby sprawującej opiekę – C. K., w myśl art. 128 i 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązkiem alimentacyjnym względem C. K. Od powyższej decyzji C. K. wniosła odwołanie, w którym domagając się przyznania wnioskowanego świadczenia wskazała, iż pozostaje w związku małżeńskim od 1971 r. i od czasu urodzenia się córki w 1972 r. opiekowała się nią przez 6 lat. Od 1981 r., kiedy to jej mąż uległ wypadkowi drogowemu, zajmuje się nim, gdyż w konsekwencji tego wypadku przeszedł on kilka operacji i została mu amputowana noga do wysokości kolana, w 1994 r. zaś stwierdzono u niego nowotwór krtani, w wyniku czego została mu przyznana I grupa inwalidzka. W 2006 r. mąż przeszedł zawał mózgu z udarem paraliżujący całą prawą stronę. Ponadto cierpi on na migotanie przedsionków serca, ma plamę w mózgu i na płucu. Nie może on samodzielnie się poruszać i jeździ na wózku inwalidzkim. W ocenie odwołującej wskazane okoliczności świadczą o tym, że nie mogła ona nigdy podjąć żądnej pracy zawodowej oraz że jej mąż bardzo ciężko choruje i wymaga stałej opieki. Jednocześnie odwołująca podkreśliła, że nie stać jej na zatrudnienie opiekunki. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO), po rozpatrzeniu odwołania C. K. od w/w decyzji, na podstawie art. 17 ust. 1-5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wskazał, iż wbrew stanowisku organu I instancji, pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie jest przeszkodą do przyznawania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też zdaniem SKO organ I instancji błędnie uzasadnił odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego okolicznością pozostawania W. K. w związku małżeńskim. Pomimo jednak tej okoliczności, w ocenie SKO, organ I instancji odmawiając stronie przyznania wnioskowanego świadczenia nie naruszył art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określającego kumulatywne przesłanki otrzymania świadczenia, albowiem w sprawie nie została spełniona jedna z tych przesłanek, tj. przesłanka nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą wymagającą opieki. Wskazane w tej przesłance dwa stany faktyczne, tj. nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej muszą być powiązane, jak zaznaczył organ, z celem sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie spełnia tej przesłanki z uwagi na brak bezpośredniego związku nie podejmowania przez nią pracy ze sprawowaniem opieki nad jej niepełnosprawnym mężem. C. K. bowiem, jak wskazał organ, w przeszłości nigdy nie pracowała zawodowo oraz nie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna poszukująca pracy. Niepełnosprawność w znacznym stopniu jej męża datuje się zaś przed październikiem 1994 r. (wypis z orzeczenia Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w Ż. z dnia [...]). Z powyższego więc wynika, jak wskazał organ, że wnioskodawczyni miała możliwość podjęcia pracy zarobkowej przed rozpoczęciem sprawowania opieki nad mężem, lecz takiej pracy do 1994 r. nie podjęła, wychowując dzieci. Świadczenie pielęgnacyjne zaś wiąże się ściśle z rekompensatą finansową konieczności nie podejmowania pracy zarobkowej wyłącznie w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W konsekwencji więc organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji odmawiając stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie naruszył art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem strona nie spełniła określonej w tym przepisie przesłanki w postaci nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą wymagającą opieki. W skardze na powyższą decyzję C. K., domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazała na pogarszający się stan zdrowia męża. Stwierdzając, że mąż jej nie może zostać sam w domu nawet na chwilę i że nie jest on w stanie nawet sam pójść do łazienki, podkreśliła, że musi on mieć do pomocy drugą osobę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że nie odpowiada ona prawu. Zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Z art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują oni z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Na tle wskazanego stanu prawnego SKO uznało, że wnioskodawczyni nie przysługuje przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne z powodu braku bezpośredniego związku pomiędzy nie podejmowaniem przez nią pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Powyższe organ oparł na znajdujących się w aktach sprawy oświadczeniach skarżącej z dnia [...] i [...], w których wskazała ona, iż nigdy nie pracowała zawodowo i nie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. W ocenie Sądu wskazane okoliczności są niewystarczające do podjęcie decyzji odmawiającej przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Przede wszystkim należy wskazać, że nie zarejestrowanie się skarżącej w urzędzie dla bezrobotnych, a więc nie poszukiwanie przez nią pracy, może być logiczną konsekwencją konieczności sprawowania opieki nad mężem, która wystąpiła przynajmniej 1 października 1994 r. (wypis z orzeczenia Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w Ż. z dnia [....]), a jak twierdzi skarżąca, już w 1981 r. Zatem nie zarejestrowanie się skarżącej w urzędzie jako bezrobotnej nie może samo w sobie, wbrew twierdzeniom organu, stanowić podstawy do uznania, że nie spełnia ona jednej z przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, tj. przesłanki nie podejmowania pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. W świetle wskazanej przesłanki oraz materiału dowodowego sprawy (wypis orzeczenia o niepełnosprawności W. K., oświadczenia skarżącej o nie zarejestrowaniu się w urzędzie dla bezrobotnych i o niewykonywaniu pracy z powodu sprawowania opieki nad mężem) niezbędne było, zdaniem Sądu, wykazanie przez organ braku związku pomiędzy nie poszukiwaniem pracy przez wnioskodawczynię, a wykonywaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem. Przy czym z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika, aby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uwarunkowane było wcześniejszym wykonywaniem pracy lub jej poszukiwaniem. Bez znaczenia jest więc to, czy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne wykonywała wcześniej jakąś pracę czy też nie i czy jej poszukiwała (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 764/07, Lex 360303). Okoliczności te mogą mieć jedynie znaczenie dla ustalenia przyczyn, z powodu których dana osoba nie podejmuje pracy w związku z tym, iż, jak wskazano powyżej, w każdym przypadku niepodejmowanie zatrudnienia musi być powiązane z celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Dlatego też te przyczyny należało, przed wydaniem orzeczenia dotyczącego wnioskowanego świadczenia, w sposób niebudzący wątpliwości i jednoznaczny ustalić, czego jednak orzekające organy nie uczyniły. Stwierdzenie SKO o możliwość podjęcia przez skarżącą pracy zarobkowej przed rozpoczęciem sprawowania opieki nad mężem nie może samo w sobie stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dla oceny przedmiotu sprawy istotne było zbadanie związku pomiędzy nie poszukiwaniem pracy przez wnioskodawczynię, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem aktualnie (w dacie wydawania decyzji), a nie, jak przyjęło to SKO, w okresie znacznie poprzedzającym tę datę. W ocenie Sądu nie można wykluczyć sytuacji, że skarżąca przez pewien okres swojego życia nie podejmowała pracy, gdyż zajmowała się wychowywaniem dzieci, a następnie chciała ją podjąć, lecz uniemożliwiła jej to niepełnosprawność męża. W świetle powyższego należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a poczynione ustalenia nie stanowiły logicznej konsekwencji zgromadzonego materiału dowodowego. Obowiązkiem organu administracyjnego, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki wynikającemu z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy traktować więc ustalenia faktyczne oparte na niekompletnym materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż orzekające w sprawie organy nie ustalając w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśniając wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, naruszyły przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji przepis prawa materialnego zawarty w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego nie mogło bowiem doprowadzić do prawidłowej subsumcji dokonanych ustaleń pod określone normy prawa materialnego. Brak jednoznacznego i pewnego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych uprawnia do stwierdzenia, że organ nie zbadał wystarczająco tego, czy w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaszły przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi więc na powyższe należało skargę strony uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na marginesie poczynionych uwag należy dodać, odnosząc się do przytoczonych przez organu I instancji powodów nie uwzględnienia wniosku skarżącej, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak i z treści art. 23 i art. 27 tego kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy. Pod pojęciem wzajemnej pomocy należy rozumieć niewątpliwie także pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 875/10, Lex 737599). W tym zakresie więc Sąd podziela pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, iż stanowisko organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu decyzji było błędne. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.