II SA/Bd 1170/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W. B., G. P. na zarządzenie Burmistrza G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzedaży prawa własności nieruchomości rolnych oddala skargę. Działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), W. B. wniósł skargę na zarządzenie Burmistrza [...] nr [...] z dnia 11 sierpnia 2011 r. (ogłoszone w dniu 12 sierpnia 2011 r.) o przeznaczeniu do sprzedaży przez gminę [...] nieruchomości rolnych położonych w [...] o nr: 64/5, 65/5, 66/3 zapisanych w KW [...] i zarzucając im naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, wniósł o stwierdzenie ich nieważności. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, iż z treści wskazanej księgi wieczystej oznaczone nieruchomości gruntowe stanowiły do dnia 27 maja 1990 r. własność gromady[...], a zatem nie mogą zostać sprzedane bez zgody zebrania wiejskiego, przy czym zebranie wiejskie zgody takowej nie udzieliło. Ponadto wskazano, że w okresie po 1911 r. mieszkańcy gromady [...] uprawiali przedmiotowe grunty, podzielone na kilkadziesiąt działek rolnych, co stanowiło źródło ich utrzymania – tak też było w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym, przy czym przed dniem wejścia w życie przepisów w/w ustawy czynsz dzierżawny płacono gromadzie, a obecnie gminie. Zdaniem skarżącego, Burmistrz Gminy [...] wydając zarządzenie o sprzedaży działek w [...] zignorował zupełnie okoliczność, iż zgodnie z przepisem art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. Strona zwróciła uwagę, że w pismach kierowanych do Burmistrza nigdy nie kwestionowano prawa własności Gminy, a tylko wykazywano na konieczność uzyskania zgody zebrania wiejskiego na sprzedaż tych nieruchomości. W ocenie skarżącego Burmistrz Gminy [...] działał wbrew przepisom art. 48 ust. 3, ustawy o samorządzie gminnym, gwarantującym z mocy ustawy, że wszystkie przysługujące mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone oraz wbrew wyrokowi NSA (SA/Wr 4111/94) Burmistrz poinformował o tym, że zgoda zebrania wiejskiego w takim przypadku nie jest wymagana. Strona skarżąca podniosła, że już pod rządem ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał swoje stanowisko, że mienie gromadzkie, a następnie gminne, w rozumieniu art. 98 ustawy z 1958 r., było mieniem państwowym, do którego ma zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z 1990r., przekształcający je w mienie należące do gminy, natomiast nie odnosi się on do wspólnoty gruntowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1998 r., I SA 1478/97, nie publ.). Okoliczność zatem, że przedmiotowe nieruchomości od początku należały do majątku gromadzkiego, którego podmiotem pierwotnie była gromada [...] jako osoba prawna, spowodowała, że taki charakter mienia zdecydował o poddaniu go kolejnym przeobrażeniom, w sposób wyżej opisany. W konsekwencji skarżący stwierdził, że w dacie 27 maja 1990 r. gmina [...] miała obowiązek przekazać dawny majątek gromadzki sołectwu[...], a jeżeli tego nie zrobiła, to wcale nie oznacza, że ten obowiązek wygasł. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż skarżący nie wykazał istnienia po swojej stronie interesu prawnego do zaskarżenia będącego przedmiotem postępowania aktu prawnego. Zdaniem strony przeciwnej skarżący nie tylko nie wykazał istnienia interesu prawnego, ale taki interes w ogóle nie istnieje, gdyż podmiotem chronionym w art. 48 ustawy o samorządzie gminnym są mieszkańcy sołectwa, jako pewna kategoria zbiorcza, chroniąca swój interes publiczny, a interes mieszkańców sołectwa nie może być sumą interesów prywatnych poszczególnych mieszkańców sołectwa, dlatego musi być to interes wspólnoty tych mieszkańców, a nie jej poszczególnych członków. Wskazano, że skarżący poszukuje ochrony wyłącznie swojego interesu prywatnego, który nawet nie jest interesem prawnym, bowiem skarżący był dzierżawcą nieruchomości rolnych, przeznaczonych do sprzedaży w drodze zaskarżonego zarządzenia i nie jest zainteresowany nabyciem nieruchomości na własność, dlatego też tego typu sytuacja ewidentnie powinna być zakwalifikowana jako ochrona interesów jedynie osoby fizycznej i to interesu, co najwyżej faktycznego, a nie prawnego. Zdaniem strony przeciwnej, zgoda Rady Sołeckiej na sprzedaż nieruchomości w przedmiotowej sprawie w ogóle nie była wymagana, gdyż prawo własności Gromady [...] z całą pewnością wygasło, a zatem nie może dojść do sytuacji uszczuplenia prawa, które już nie istnieje. Podniesiono, że po stronie skarżącego spoczywa obowiązek wykazania nie tylko tego, że jakiekolwiek uprawnienia sołectwa są zagrożone, ale również tego, że sprzedaż nieruchomości rolnych doprowadzi do uszczuplenia praw, a skarżący – w ocenie strony przeciwnej - poza ogólnym stwierdzeniem, nie podaje na czym to uszczuplenie ma polegać i w jaki sposób sytuacja sołectwa się pogorszy, przy czym podkreślono, że ocena, czy dochodzi do uszczuplenia praw, czy też nie, powinna mieć charakter obiektywny, a nie subiektywny. W uzupełniającym piśmie procesowym z dnia 26 października 2011 r. W. B. oświadczył, ze skargę wniósł w imieniu własnym oraz reprezentując mieszkańca wsi [...] – G. P., wskazując przy tym, że mieszkaniec sołectwa bezsprzecznie posiada legitymację prawną do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie, albowiem zmierza ono do uszczuplenia dotychczasowego prawa sołectwa do korzystania z mienia objętego tym zarządzeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. W pierwszej kolejności Sąd rozstrzygnął kwestię dopuszczalności skargi w rozpoznawanej sprawie, stosownie do regulacji zawartej w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591, ze zm.), w brzmieniu ustalonym od dnia 27 października 2002r. na podstawie przepisu art. 43 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, ze zm.). Według treści ust. 1 art. 101 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Według zaś ust. 2a, skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Wyjaśnienia zatem wymaga kwestia, czy kwestionowane zarządzenie Burmistrza Gminy [...], przeznaczające do sprzedaży w trybie przetargu nieruchomości, stanowiące mienie komunalne, mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, co jest warunkiem koniecznym dla możliwości jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowano pogląd, według którego do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 6 listopada 2001 r., OPS 11/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 52, Naczelny Sąd Administracyjny prezentując powyższe stanowisko wskazał, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. NSA wyraził przy tym również pogląd, zgodnie z którym przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 omawianej ustawy mogą być nie tylko uchwały o charakterze ogólnym lecz także uchwały o charakterze indywidualnym. Ocena prawna zagadnienia dokonana przez NSA w przytoczonej uchwale wynikała z wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z uwzględnieniem art. 20 ust. 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.). W ocenie Sądu przedstawione wyżej stanowisko zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym, wywołanym zmianą ustrojową dotyczącą sądownictwa administracyjnego (por. także wyrok WSA w Warszawie, z dnia 13 maja 2004r., sygn. akt I SA 2184/03, Baza orzeczeń LEX nr 148881). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5), oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne, niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6). Zatem według Sądu, niniejsza sprawa pozostaje w zakresie administracji publicznej, mieszcząc się tym samym w dyspozycji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie jest aktem cywilnoprawnym. Organ gminy rozstrzygnął bowiem, że przedmiotowa nieruchomość nie pozostanie w gminnym zasobie nieruchomości, co mieści się w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy, a jednocześnie poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie cywilnoprawnej. Kolejnym zagadnieniem wyłaniającym się w związku z powyższą oceną jest kwestia interesu prawnego lub uprawnienia, których naruszenie stanowi o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie to skarżący w niniejszej sprawie wywodzą przede wszystkim z zaniechania przez Burmistrza obowiązku uzyskania zgody zebrania wiejskiego na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, co stanowiłoby o naruszeniu przepisu art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a skargę wnieśli jako mieszkańcy sołectwa. Przyjmując za punkt wyjścia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym trzeba stwierdzić, iż w jego świetle dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Powyższe ustalenie dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących i dopiero stwierdzenie wyczerpania dyspozycji art. 101 cyt. ustawy upoważnia do oceny skarżonego aktu w konsekwencji, której możliwe będzie ewentualnie uwzględnienie wniesionej skargi. Rozpatrywany przepis w swej treści odwołuje się do "interesu prawnego", a zatem konieczne jest poprowadzenie dalszych rozważań w tym kierunku. Skarga wniesiona na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, który ze względu na ważny interes publiczny przysługuje każdemu obywatelowi mającemu zdolność procesową. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r.) Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w wyrokach z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 podzielił interpretację przyjmowaną dotychczas przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się ponadto, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, interes ten zaś powinien być konkretny i realny (por. wyroki NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, Lex 171196, z dnia 4 września 2001 r. II SA 1410/01, Lex 53376, czy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Skarżący musi wyprowadzić swą legitymację skargową ze swego indywidualnego uprawnienia, które zostaje przekształcone aktem organu gminy albo z tego, że traci interes prawny. Wobec tak dokonanej interpretacji omawianego przepisu stwierdzić należy, iż skarżący nie wykazali interesu prawnego w złożeniu skargi pojmowanego jako istnienie związku między sferą ich indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym zarządzeniem. Unormowanie zawarte w treści omawianego przepisu stanowi instrument ochrony sfery prawnej jednostki, na którą kwestionowana uchwała (zarządzenie) wywarła negatywny, konkretny i realny wpływ, jak pozbawienie uprawnień lub nałożenie obowiązków, wyznaczając tym samym zakres podmiotowy zastosowania tej instytucji. Nie ma możliwości wyprowadzenia legitymacji skargowej z samej przynależności do wspólnoty samorządowej. Skarżący w niniejszej sprawie zajęli stanowisko, że sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy nie miało legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać regulację wynikającą z przepisu art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, utworzoną w drodze uchwały rady gminy, w sposób określony w jej statucie. Na mocy art. 18 ust. 2 pkt.7 u.s.g. rada gminy ustala zakres działania jednostek pomocniczych, zasady przekazywania im składników mienia do korzystania, oraz zasady przekazywania środków budżetowych na realizację zadań. Organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej określone są w statucie, uchwalonym przez radę gminy. W jednostce pomocniczej, jaką jest sołectwo, organem uchwałodawczym jest zebranie wiejskie, organem wykonawczym sołtys, natomiast rada sołecka wspomaga działalność sołtysa - art. 36 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie oraz literaturze dominuje pogląd, że jednostki pomocnicze nie mają osobowości prawnej, ponieważ zgodnie z art. 2 ust.2 u.s.g. posiada ją tylko sama gmina. Nie mogą one występować stosunkach cywilno-prawnych jako odrębny od gminy podmiot prawny. Wyklucza się także możliwość przyznania jednostce pomocniczej statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach wynikających z organizacyjnego podporządkowania jednostki gminie, oraz w przypadku, gdy jednostka pomocnicza przejąwszy od gminy jej zadania i kompetencje działa jak organ administracji. W przypadkach natomiast, gdy jednostka pomocnicza jest lub może być adresatem aktu administracyjnego podjętego w indywidualnej sprawie uznaje się, że brak powodów do odmawiania jej charakteru strony, przy zaistnieniu oczywiście przesłanki z art. 28 kpa, to jest posiadaniu przez tę jednostkę własnego interesu prawnego, bądź w przypadku, gdy sprawa dotyczy jej obowiązku (por. A. Szewc , Komentarz do art. 5 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny, Komentarz ABC , 2010, wyd. III). Istotną dla rozważań w zakresie legitymacji skargowej w niniejszej sprawie jest również treść art. 48 u.s.g., regulującego kwestie przysługujących jednostce pomocniczej uprawnień do zarządzania mieniem komunalnym, oraz korzystania z mienia gminnego. Zarówno w przypadku zarządzania mieniem komunalnym, korzystania z niego, jak i rozporządzania dochodami z tego mienia, jednostka pomocnicza uprawnienia swoje wykonuje w zakresie określonym w statucie, natomiast art. 48 ust. 2 u.s.g. statuuje zachowanie na rzecz sołectw możliwości wykonywania dotychczasowych, tj. istniejących do dnia 27 maja 1990 r. praw, jednak tylko w zakresie , w jakim dają się one pogodzić z prawem własności gminy ( z datą tą mienie przysługujące sołectwom stało się ex lege mieniem komunalnym, por. K. Bandarzewski [w:]Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. P. Chmielnickiego, wyd. LexisNexis, kom. do art. 48). Reasumując powyższe rozważania, skarżący W. B. nie był uprawniony do wniesienia skargi we własnym imieniu, lecz mógł to zrobić jedynie jako sołtys w imieniu mieszkańców sołectwa, działając na podstawie stosownej uchwały zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego (art. 36 ust.1 usg). Jednakże wobec jednoznacznego oświadczenia, że skarżący wnoszą skargę jako mieszkańcy sołectwa stwierdzić należy, że nie są oni legitymowani do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia albowiem nie można stwierdzić, że akt ten narusza ich interesy prawne. Fakt, iż zaskarżone zarządzenie może mieć jakikolwiek wpływ na sytuację prawną skarżących jako dzierżawców gruntu nie ma nic wspólnego z kategorią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku braku legitymacji skargowej po stronie skarżącego z uwagi na brak naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem organu jednostki samorządu terytorialnego, co do zasady sąd oddala skargę wyrokiem, gdyż interes prawny jest kategorią materialnoprawną i jego istnienie podlega badaniu przez sąd (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62, postanowienie NSA z 13 czerwca 2007 r., I FSK 1337/06, Lex nr 384145). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.