II SA/Bd 1173/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi spółki A. w S. na decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wójta Gminy na rzecz strony skarżącej kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Informacją z dnia [...] października 2019 r., Wójt Gminy ustalił skarżącej [...] Sp. z o.o. w S. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nr KW [...], położonej w miejscowości O. (właściwie: [...]) i zobowiązał spółkę do jej uiszczenia. We wniesionej od powyższej informacji reklamacji skarżąca, podtrzymując treść oświadczenia złożonego dnia [...] lipca 2018 r., podniosła, że nie ma podstaw do nałożenia na nią ww. opłaty, wskazując że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze podłączonym do systemu kanalizacji, o którym mowa w ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Podłączona jest bowiem do systemu odprowadzającego z danego obszaru wody opadowe lub roztopowe, który opracowany jest w operacie wodnoprawnym ważnym do dnia [...] września 2023 r. Ponadto skarżąca podkreśliła, że uczestniczy w utrzymaniu drożności rowu melioracyjnego i ponosi opłaty na rzecz Gminnej Spółki Wodnej. Wskazała również, że z ww. systemu kanalizacji korzystają także inne znajdujące się na danym obszarze w bezpośrednim sąsiedztwie działki – co wynika z ewidencji gruntów i budynków – a ponadto teren zlewni rowu R-M, obejmuje znacznie większy obszar, w tym sąsiednie miejscowości m.in.: [...] W uznaniu skarżącej, przedmiotowa nieruchomość niewątpliwie leży zatem w obszarze, z którego odprowadzane są wody opadowe i roztopowe do rowu R-M - stąd należy przyjąć, że znajduje się ona w obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie m.in. art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7 i art. 272 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej powoływanej jako "Prawo wodne"), określił skarżącej opłatę za usługi wodne za III kwartał 2019 r. w kwocie [...]zł za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wyjaśnił przy tym, że wysokość opłaty za usługi wodne została ustalona dla powierzchni nieruchomości wynoszącej [...] m˛, z czego powierzchnia nieruchomości wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej wynosi [...] m˛ (tj. 74,6 % powierzchni nieruchomości). Organ ustalił, że na nieruchomości nie ma urządzeń do retencjonowania wody, co skutkowało ustaleniem stawki opłaty na poziomie 0,50 zł za 1 m˛. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że obszar na którym znajduje się nieruchomość skarżącej nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podkreślając że wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania odpadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności. Organ powołał się przy tym na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 736/18, z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 735/18 oraz z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 483/19. Ponadto, wskazał, że skoro - zgodnie z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego - pozwolenie wodnoprawne jest wymagane (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej) na wprowadzanie wód opadowych do urządzenia wodnego, a na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji pozwolenie to nie jest wymagane – to tym samym niemożliwym jest utożsamienie rowu z systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Jednocześnie zaznaczył, że skoro w art. 16 pkt 47 Prawa wodnego, wskazano definicję "rowu", to nie jest on tożsamy z "systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Ponadto powołał się na wyjaśnienia zamieszczone na stronie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, zarzucając jej: a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.") i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość jest obszarem nieujętym w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości oraz z sąsiednich nieruchomości na danym obszarze są odprowadzane rurociągiem melioracyjnym, który jest następnie podłączony do rowu retencyjno-melioracyjnego - co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej; b) naruszenie prawa materialnego tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że za "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można uznać systemu kanalizacji, który wody opadowe i roztopowe odprowadza z danego obszaru rurociągiem melioracyjnym i następnie wyprowadza je do rowu melioracyjnego, podczas gdy "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" zgodnie z Prawem wodnym należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej, co oznacza, że rów melioracyjny – podobnie jak rurociąg melioracyjny, którym wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do rowu R-M z działek zlokalizowanych na danym obszarze – stanowi część systemu, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego; c) naruszenie prawa materialnego tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy utożsamić z "systemem kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 Prawa wodnego, podczas gdy nie są to pojęcia tożsame i pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy definiować tak jak jest ono definiowane w języku potocznym. W uzasadnieniu skarżąca wskazał ponadto, że organ niezasadnie powołał się na wyroki sądów administracyjnych, które wydane zostały w odmiennych stanach faktycznych, w których to przeszkodą do uznania, że nieruchomość spełnia przesłanki do odstąpienia od naliczenia opłaty wodnej była okoliczność, że system kanalizacyjny znajdował się jedynie na pojedynczej nieruchomości, a nie na większym obszarze, przy czym okoliczność odprowadzania wody z tej nieruchomości do gruntu poprzez rów melioracyjny nie miała żadnego znaczenia. Wskazała, również, że istotnie "rów" i "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie są pojęciami tożsamymi, co jednak nie wyklucza, tego że pojęcie "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej" jest pojęciem szerszym od "rowu" i rów może stanowić jeden z elementów takiego systemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wraz z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy Prawo wodne, którą to ustawą wprowadzono m.in. nowe regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i stanowi jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Stosownie do postanowień art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, przy czym wysokość tejże opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m˛ wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach (art. 273 ust. 6 Prawa wodnego). Jak wynika zatem z przywołanego wyżej przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty są: odpowiednia powierzchnia i lokalizacja nieruchomości; wykonywanie określonych czynności na terenie nieruchomości; wyłączenie oznaczonej powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, skutkującej zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej oraz nieujęcie obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W rozpatrywanej sprawie spór między stronami w zakresie wymienionych przesłanek, dotyczył kwestii, czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Skarżąca zakwestionowała bowiem stanowisko organu, że taki stan rzeczy nie występuje w sprawie. W tym zakresie skarżąca konsekwentnie podnosiła, że system odprowadzania wód opadowych i roztopowych z tej nieruchomości współfunkcjonuje z system istniejącym na większym obszarze, a wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są z przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich za pomocą rurociągu melioracyjnego, który jest następnie podłączony do rowu melioracyjnego R-M, co kwalifikuje nieruchomość skarżącej jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Organ tymczasem obrał stanowisko, iż odprowadzanie wody do rowu, rozumianego jako urządzenie wodne, nie jest tożsame z ujęciem nieruchomości w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej na danym obszarze oraz że wewnętrzny system odprowadzania opadów atmosferycznych na nieruchomości nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowana w sprawie decyzja Wójta Gminy z dnia [...] października 2019 r. oprócz prawidłowego zastosowania stosownego przepisu prawa materialnego, powinna również spełniać wymogi formalne zawarte w art. 107 § 1 k.p.a., w tym przede wszystkim w art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś postępowanie administracyjne powinno być przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a., w tym wynikającymi z art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, iż organ wydając zaskarżoną decyzję uchybił ww. przepisom. Regulacje zawarte w art. 7, 8, 11, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nakładają bowiem na organy administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także należytego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy zatem, iż w niniejszej sprawie o wadliwości działania Wójta Gminy świadczy przede wszystkim niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia spornej kwestii czy nieruchomość skarżącej znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, przy uwzględnieniu bezspornej w sprawie okoliczności, że skarżącej udzielono decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rowu R-M, rurociągiem melioracyjnym wód opadowych do dnia [...] września 2023 r. Nieprawidłowość działania organu w tym zakresie polega głównie na tym, iż skupił się on przede wszystkim na kwestii funkcjonowania wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych na nieruchomości skarżącej oraz na - wchodzącym w skład tegoż systemu – charakterze rowu melioracyjnego, jako urządzenia wodnego, przy jednoczesnym pominięciu znamiennej w sprawie kwestii czy na danym obszarze – a nie jedynie na terenie nieruchomości skarżącej, w obrębie którego się ona znajduje – istnieje system, który przewidziany jest do odbioru wód opadowych i roztopowych. Innymi słowy, organ zawęził zakres rozpatrywania przedmiotowej sprawy jedynie do ustalenia, iż skarżąca odprowadza wody opadowe i roztopowe z terenu przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem wewnątrzzakładowej kanalizacji deszczowej do rowu R-M oraz stwierdzenia, że rów melioracyjny, rozumiany jako urządzenie wodne, nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej. Jednocześnie, organ nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych w szerszym ujęciu, niż tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącej. Nie można bowiem uznać za wystarczające w zakresie ustalenia tejże okoliczności jedynie lakonicznego stwierdzenia Wójta na gruncie zaskarżonej decyzji, jakoby nieruchomość znajdowała się na obszarze nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, a następnie powołania się na treść orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bez wyjaśnienia w jakim zakresie należałoby odnieść je do rozpatrywanego stanu faktycznego. Co więcej, prezentując swoje stanowisko w sprawie i popierając je orzecznictwem WSA w Szczecinie, organ niezasadnie powołał się na wyroki o sygn. akt: II SA/Sz 735/18, II SA/Sz 736/18 oraz II SA/Sz 483/19, niejako wskazując, iż treść uzasadnień tychże wyroków można odnieść do realiów rozpatrywanej sprawy. Należy jednak zaznaczyć, iż realia spraw rozstrzygniętych w ww. wyrokach były zgoła inne. Przede wszystkim z tego względu, iż przeszkodą do uznania, że nieruchomości w powołanych sprawach spełniały przesłanki do odstąpienia od naliczenia opłaty wodnej był fakt, że system kanalizacyjny znajdował się wyłącznie na pojedynczej nieruchomości, a nie na większym obszarze. Mając natomiast na uwadze, że w przedmiotowej sprawie Wójt nie zbadał należycie okoliczności funkcjonowania systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego na obszarze, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, tym bardziej uzasadnione jest stwierdzenie, iż odwołanie się przez organ do tez przedstawionych w ww. wyrokach było przedwczesne i nieuzasadnione, a zatem również wadliwe. Istotne uchybienie w procedowaniu organu stanowi ponadto jego niekonsekwencja w posługiwaniu się szczególnie ważnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pojęciem "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej" - użytym przez ustawodawcę na gruncie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego - oraz nadawanie mu różnych znaczeń. Organ wskazał bowiem w zaskarżonej decyzji, iż wybudowany przez skarżącą wewnątrzzakładowy system odprowadzania opadów atmosferycznych nie jest systemem kanalizacji otwartej ani zamkniętej, gdyż nie jest to sieć składająca się z przewodów wodociągowych lub kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami. Takie stwierdzenie organu wskazuje na nieuzasadnione utożsamienie pojęcia "systemu kanalizacji zbiorczej", zdefiniowanego w art. 16 pkt 59 Prawa wodnego z ww. pojęciem "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Przez "system kanalizacji zbiorczej", zgodnie z wolą ustawodawcy, rozumie się bowiem przewody kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zakończone oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Jeśli zaś chodzi o pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", to nie zostało ono zdefiniowane w ustawie Prawo wodne, a zatem należy je definiować tak, jak jest ono rozumiane w języku potocznym, gdy wszelkie inne metody wykładni i poszukiwania właściwej definicji zawiodą. Nie ma żadnego uzasadnienia do nadawania jednakowej treści różnym pojęciom użytym przez ustawodawcę. Za tym, że zawartego w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z "systemem kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 Prawa wodnego przemawia ponadto treść art. 35 ust. 3 pkt 7 omawianej ustawy, w którym to wskazano, że usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 858/19 – CBOSA). Co więcej, Wójt na gruncie zaskarżonej decyzji wskazał, że rów melioracyjny, rozumiany jako urządzenie wodne nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej, natomiast jak wynika z treści pochodzącego od organu formularza oświadczenia – które dnia [...] lipca 2018 r. złożyła skarżąca – przez system kanalizacji otwartej lub zamkniętej należy rozumieć zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej, przy czym otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. rowy. Z powyższego wynika zatem, że na etapie składania ww. oświadczenia oraz w zaskarżonej decyzji skarżąca otrzymała dwa sprzeczne stanowiska - dotyczące zakresu znaczenia kluczowego w sprawie pojęcia - pochodzące od organu, który naruszył tym samym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Na marginesie, za prawidłową uznać należy ponadto argumentację skarżącej, która przyznała rację organowi odnośnie jego konstatacji na temat braku ewidentnej tożsamości między pojęciami "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej" i "rowu" i wskazała, że nie wyklucza to jednak rozumienia przedmiotowego systemu jako pojęcia szerszego, w zakres którego wchodziłyby rowy, na co wskazują również przepisy ustawy. Brak prawidłowego ustalenia czy nieruchomość skarżącej znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej i przedstawienia argumentacji w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji oraz niekonsekwentne i mogące budzić uzasadnione wątpliwości posługiwanie się kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy pojęciem prawnym, stanowi o uchybieniu przez organ przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., odnoszących się do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, a także art. 107 § 3 k.p.a., określającego warunki jakie winno spełniać uzasadnianie oraz o naruszeniu wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W związku z powyższym Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 wskazanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania Sądu oraz uzupełni ustalenia w przedstawionym zakresie, co pozwoli na dokonanie oceny, czy wystąpiły przesłanki do określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Jednocześnie organ odniesie się do zarzutów skarżącej, w tym do zarzutu, że w przygotowanym przez organ formularzu oświadczenia, urządzenie takie jak rów, zostało zakwalifikowane do urządzeń otwartego systemu kanalizacji deszczowej.