II SA/Bd 1188/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł skargę na uchwałę Nr XXII/129/17 Rady Gminy Lubanie z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Lubanie w 2017 roku. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa w postaci przepisów art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.) - poprzez nieogłoszenie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w jej § 13, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wskazał, że art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm.) stanowi, iż "Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". Program opieki nad zwierzętami uchwalony na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała, jako zawierająca przepisy powszechnie obowiązujące, na podstawie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym powinna zostać ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji należy uznać za sprzeczność z prawem, która skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Zaskarżona uchwała ma zróżnicowany charakter normatywny. Zawiera normy o charakterze abstrakcyjno-konkretnym - rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Adresatami norm określonych w zaskarżonej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, ale również przedstawiciele społeczności lokalnej, na których spoczywa obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Wskazać należy, że uchwała w § 2 załącznika wskazuje podmioty realizujące Program. Ich określenie w uchwale pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany, tj. np. kogo poinformować o zauważeniu bezdomnego zwierzęcia, gdzie zawieźć poszkodowane zwierzę, do jakiego lekarza weterynarii należy się zgłosić. Wskazuje to w sposób ewidentny na charakter generalny postanowień uchwały. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Lubanie nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna na podstawie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w terminie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem obowiązek ten warunkuje wejście w życie uchwały. Nieopublikowanie skutkuje nieuzyskaniem mocy prawnej uchwały. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyroki NSA z 23.10.2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; NSA z 9.01.2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12). Rada Gminy Lubanie w odpowiedzi na skargę (zawartej w uzasadnieniu do uchwały Nr XXXV/234/18 z 9 października 2018 r. w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku wraz z odpowiedzią na skargę) uznała jej zasadność, podzielając stanowisko Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej powoływana jako u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przedmiotowej sprawie sporna wyjaśnienia wymagała okoliczność, czy zaskarżona uchwała może być zaliczona do aktów prawa miejscowego, co przesądzałoby o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji należałoby uznać za sprzeczność z prawem skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały (art. 91 § 1 zd. 1 u.s.g.). W orzecznictwie sądów administracyjnych można było w spotkać zróżnicowane poglądy na temat charakteru prawnego uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz tego, czy są one aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie NSA wyrażono stanowisko, że charakter prawny przedmiotowej uchwały może być dyskusyjny. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wskazać należy, że wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. W ostatnim czasie w orzecznictwie jednak ugruntowało się stanowisko, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (vide np. wyroki NSA z 12.10.2016 r., II OSK 3245/16, z 14.06.2017 r., II OSK 1001/17, z 13.03.2013 r., II OSK 37/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Każdorazowo, by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium. Uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania. Oznacza to, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Adresatami norm ujętych w uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a co nie miało miejsca, zatem niewątpliwie doszło do naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Na koniec należy wskazać, że w skardze Prokurator błędnie wskazał publikatory, w których były publikowane ustawa o samorządzie gminnym ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – w tym zakresie należało przywołać wersje ww. ustaw obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej uchwały, a nie późniejsze. Powyższe nie miało jednak wpływu na ocenę zasadności skargi. Mając na uwadze powyższe skarga podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g.