II SA/Bd 119/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. II SA/Bd 119/18 Uzasadnienie Prokurator Okręgowy w T. złożył skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy L. w 2017 r. , zarzucając: - istotne naruszenie prawa w postaci przepisów art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji poprzez nie ogłoszenie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w przepisie § 14 uchwały, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty, określony w § 65 ust. 1 Statutu Gminy L., podczas gdy uchwała stanowi akt prawa miejscowego i winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa K. - P.. Wobec powyższego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do przepisu art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca w ustawie zasadniczej wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu. Na kompetencje organów samorządu terytorialnego do wydawania aktów prawa miejscowego wskazuje art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie takie zawarte jest w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy rada gminy, wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program opieki nad zwierzętami, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Potwierdza to dominujący pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych. Treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, uznać należy, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu .należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art.11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obliguje przepis art. 13 pkt 2 ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego października 2008 roku o sygnaturze I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 roku o sygnaturze I OSK 1608/12). Rada Gminy nie zaliczyła swej uchwały z dnia [...] r. do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 14 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie natomiast z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Mając na uwadze powyższe, zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 tej ustawy akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie. Zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia [...] marca 2017 r. nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa K. - P., w związku z czym nie weszła ona w życie. Okoliczność ta stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 punkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nie ogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych. Akt podjęty został zatem z naruszeniem prawa, przy czym jest to istotne naruszenie prawa i skutkować winno stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy - umocowanie do ich stanowienia musi wynikać z upoważnienia ustawowego. Artykuł 41 ustawy o samorządzie gminnym określa w sposób generalny, że przepisy prawa miejscowego stanowi w formie uchwał rada gminy. Nie jest to jednak jedyny warunek, aby określony przepis uznać za prawo miejscowe, ponieważ nie wszystkie uchwały rad gmin mają charakter normatywny. Wszelkie akty o charakterze programowym lub planistycznym z zasady nie mają charakteru normatywnego i nie mogą być uznane za akty prawa miejscowego. W każdym przypadku, gdy pojawiają się wątpliwości co do kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma ustalenie ad casum charakteru norm prawnych i kształtowanej przez te normy sytuacji prawnej ich adresatów. Bez przeprowadzenia takiej analizy nie jest uprawnione twierdzenie, jak zrobił to skarżący, że to, że program opieki nad zwierzętami uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Powyższe stanowisko skarżącego nie ma zastosowania wobec postanowień uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy L. w 2017r. Skarżący nie dokonał analizy zapisów uchwały pod kątem charakteru norm. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uchwała Rady Gminy z dnia [...] marca 2017 r. powinna zostać zaliczona do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. Nie tylko nie zawiera ona norm o charakterze abstrakcyjno-generalnym i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, ale i nie jest również adresowana do mieszkańców gminy. Jest za to adresowana do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, choć nie tylko, wskazując zadania i sposoby realizacji zadań określonych w uchwale w celu wypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Mając powyższe na uwadze, a także fakt, iż treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, zaskarżona uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jest adresowana do organu wykonawczego gminy tj. Zarządu Dróg, Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej w L.. Nie nakłada ona obowiązków ani nie przyznaje uprawnień podmiotom niezależnym od organów gminy. Nie tylko nie zawiera ona norm o charakterze abstrakcyjno-generalnym i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, ale i nie jest również adresowana do mieszkańców gminy. Charakter takiej uchwały wskazuje, że jest ona adresowana do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, wskazując zadania i sposoby realizacji zadań określonych w uchwale w celu wypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Z tego też względu taka uchwała nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa K. - P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga wyjaśnienia, czy zaskarżona uchwała powinna być zaliczona do aktów prawa miejscowego, co przesądzałoby o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji należałoby uznać za sprzeczność z prawem, skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały (art. 91 § 1 zd. 1 u.s.g.) Uchwała rady gminy – program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma zróżnicowany charakter normatywny ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno – konkretnym charakterze. Tego typu uchwała musi być zaliczona jako "program" do aktów planowania. Oznacza to, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową (rola organizacji społecznych), jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych zajmowało zróżnicowane stanowisko na temat charakteru prawnego uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz tego, czy są one aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że charakter prawny przedmiotowej uchwały może być dyskusyjny. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wskazać należy, że wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno – abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Każdorazowo, by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym, o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłem prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium. Skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę opowiada się za ugruntowanym w ostatnim czasie w orzecznictwie stanowiskiem, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz 1840) stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (vide: np. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/16, z 14 czerwca 2017 r., sygn.. akt II OSK 1001/17, z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania własne gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. W ocenie Sądu przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy również podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Jak zatem wskazano, przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna więc podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny. Mając na uwadze powyższe, skarga podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie art. 147§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).