II SA/Bd 1192/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Waldemara A. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązań związanych z przygotowaniem dokumentacji projektowej postanawia odrzucić skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] 2005 r. Rada Miasta T. postanowiła zaciągnąć zobowiązania związane z przygotowaniem dokumentacji projektowej wraz z wszelkimi dokumentami wymaganymi do uzyskania pozwolenia na budowę i przygotowania inwestycji do realizacji oraz opracowań niezbędnych do ubiegania się o dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej dla inwestycji "Nowy przebieg drogi krajowej nr 15 wraz z mostem przez W. w T." etap I "Budowa mostu drogowego wraz z dojazdami łączącego drogę krajową nr 1 z drogą krajową nr [...] i nr [...]". W § 1 ust. 2 uchwały ustalono, że inwestycja będzie zlokalizowana w nowym przebiegu drogi krajowej nr 15, podając w opisie lokalizacji nazwy ulic. W dniu [...] 2006 r. skarżący Waldemar A. wezwał Radę Miasta T. do usunięcia naruszenia jego interesów prawnych i uprawnień powstałego w wyniku podjęcia powyższej uchwały. Wobec braku odpowiedzi na wezwanie ze strony organu – Rady Miasta, skarżący w dniu [...] 2006 r. wniósł do sądu administracyjnego, za pośrednictwem Rady, skargę na uchwałę z dnia [...] 2005 r. Skarżący zarzucił, iż Rada dokonując opisu planowanej inwestycji w istocie w sposób władczy ustaliła nowy przebieg drogi krajowej nr 15 na terenie miasta T., a tym samym naruszyła przepisy prawa, m.in. art. 163 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 17 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż organem kompetentnym do ustalenia przebiegu drogi krajowej jest wyłącznie minister do spraw transportu. Określenie w sposób sprzeczny z prawem nowego przebieg krajowej nr 15 skutkuje naruszeniem interesu prawnego skarżącego opartego na treści art. 140 k.c., gdyż będzie miało bezpośredni, negatywny wpływ na sposób korzystania z nieruchomości skarżącego, znajdującej się wzdłuż planowanej trasy. W sąsiedztwie tej nieruchomości przebiega tzw. trasa Średnicowa Podgórza, będąca obecnie drogą gminną przenoszącą ruch lokalny, miejski. Według uchwały ma ona stać się częścią drogi krajowej nr 15 z ciężkim ruchem tranzytowym, co spowoduje wzrost poziomu hałasu, zapylenia, zanieczyszczeń i drgań wywołanych ruchem wielotonowych ciężarówek. W odpowiedzi na skargę zostało złożone pismo Przewodniczącego Rady Miasta T. zawierające wniosek o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. W piśmie podniesiono, że zgodnie z art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm; zwaną dalej "p.p.s.a.") skarżący powinien wnieść skargę w terminie 30 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi – w terminie 60 dni od dnia wezwania. W przedmiotowej sprawie nie udzielono odpowiedzi na wezwanie, termin do wniesienia skargi upłynął zatem w dniu 28 października 2006 r. Skarga zaś została złożona dopiero w dniu 23 listopada 2006 r. W uzasadnieniu wniosku o ewentualne oddalenie skargi zwrócono natomiast uwagę, iż uchwała Rady była jedynie działaniem zmierzającym do przygotowania inwestycji, jaką jest budowa mostu wraz z drogami dojazdowymi, a nie ustaleniem przebiegu drogi krajowej. Działanie Rady było niezbędne, gdyż zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721; z późn. zm.) wniosek Prezydenta Miasta T. o lokalizację drogi krajowej wymaga sporządzenia dokumentów, niezbędnych również do sporządzenia projektu budowlanego. W piśmie procesowym z dnia 20 marca 2007 r. skarżący zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 tej ustawy ("Nadzór nad działalnością gminną") nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. W konsekwencji nie ma zastosowania przepis art. 53 § 2 tej ustawy, odwołujący się do tych przepisów. Ustawodawca nie wprowadził zatem 60 – dniowego terminu do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w razie braku odpowiedzi na wezwanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż w kwestii terminu, w jakim powinna być wnoszona skarga na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.; zwanej dalej "u.s.g."), doszło do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.; zwanej dalej "ustawą o NSA"), w dniu 4 maja 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę (sygn. akt FPS 1/98, opublikowaną w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" z 1998 r. nr 3, poz. 78 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 33202), w której stwierdził, że jeżeli skarżącemu nie doręczono odpowiedzi na złożone przez niego radzie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego biegnie począwszy od upływu dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Pogląd ten był podtrzymywany także po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi m.in. w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. (sygn. akt II OSK 276/06, niepubl.). Stanowisko takie prezentował również tutejszy Sąd. W orzecznictwie pojawił się jednakże pogląd (m.in. w wyroku z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1009/06, niepubl.), według którego termin do wniesienia powyższego rodzaju skargi został określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. tj. że w przypadku braku odpowiedzi rady gminy powinna być ona wniesiona w terminie 60 dni od dnia wezwania rady do usunięcia naruszenia prawa. Powyższa kwestia jest istotna w sprawie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone przez skarżącego Radzie Miasta T. w dniu 30 sierpnia 2006 r. Przyjmując słuszność pierwszego z wymienionych poglądów Rada powinna udzielić odpowiedzi w ciągu 2 miesięcy tj. najpóźniej 30 października 2006 r. Ponieważ odpowiedzi nie udzielono, skarga powinna być wniesiona w ciągu 30 dni od upływu tego terminu tj. najwcześniej 1 listopada., ale nie później niż 30 listopada 2006 r. W takim przypadku skarga wniesiona przez skarżącego w dniu 21 listopada 2006 r. (data stempla pocztowego na kopercie – k. 19 akta sądowoadministracyjnych) byłaby skargą wniesioną w terminie. Przyjmując jednakże słuszność drugiego poglądu, termin do złożenia skargi upłynął z dniem 30 października 2006 r. (jako że 60 dzień od złożenia wezwania przypadał na niedzielę 29 października, co zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a. czyni ostatnim dniem terminu następny dzień przypadający po dniu wolnym od pracy). Skarga byłaby wobec tego wniesiona po terminie. Wskazana rozbieżność stała się podstawą wystąpienia Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów w trybie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Po rozpatrzeniu wniosku Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 2 kwietnia 2007 r. podjął uchwałę (sygn. akt II OPS 2/07; niepubl.), w której stwierdził, że: 1. Przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 2. Skarga na podsatawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że "innymi aktami", o których mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. są akty wymieniane w art. 3 § 2 pkt 5 – 7 p.p.s.a., a więc także akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Jednocześnie zawarte w art. 52 § 4 p.p.s.a zastrzeżenie "o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej" należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu na akty, których przepis ten dotyczy, należy wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, z tym że w ustawie szczególnej może być inaczej uregulowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa albo nawet wymóg ten może być wyłączony. Będący takim przepisem szczególnym art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.),w sprawach o których mowa w rozdziale 10 u.s.g. wyłącza jedynie stosowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Kwestia ta bowiem została odmiennie uregulowana w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, która wymaga wezwania do usunięcia naruszenia prawa tylko w przypadku skarg wnoszonym w trybie art. 101 i 101a u.s.g., natomiast nie wymaga wezwania w przypadku skarg wnoszonym w trybie art. 93 i 98 u.s.g. Przepis art. 102a u.s.g. nie wyłącza natomiast stosowania innych, niż wskazane, przepisów p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że poprzednio obowiązująca ustawa o NSA inaczej regulowała kwestię terminu do wniesienia skargi, niż obecnie obowiązujące Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 35 ust. 1 ustawy o NSA zdarzenie, z którym związany był termin do wniesienia skargi było doręczenie zaskarżanego rozstrzygnięcia (aktu), a w przypadku gdy rozstrzygnięcie (akt) nie podlegało doręczeniu, zdarzeniem tym było dowiedzenie się lub możliwość dowiedzenia się o podjęciu aktu i od tego dnia rozpoczynał bieg termin 30 dni do wniesienia skargi. W takim stanie prawnym zaistniała konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, jak należy liczyć termin do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, która nie podlega doręczeniu, przy uwzględnieniu art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. Zagadnienie to zostało wyjaśnione w ww. uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. W stanowisku tym w celu ustalenia sposobu obliczania terminu do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy przyjęto jako zdarzenia, z którym należy wiązać termin do wniesienia skargi - dzień, w którym strona dowiedziała się lub mogła dowiedzieć się o akcie uzasadniającym wniesienie skargi. Takie rozumowanie nie jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do zaakceptowania w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2004 r.. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a wiąże bowiem obecnie termin do wniesienia skargi ze zdarzeniami jakimi są: po pierwsze, wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz po drugie, odpowiedź na to wezwanie. Jednocześnie zdaniem tegoż Sądu, analiza art. 101 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 35 k.p.a. nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania oraz że tego rodzaju uprawnienie organu gminy jest przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania przez organ gminy. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w instrukcyjno – porządkowym terminie określonym w art. 35 K.p.a. W normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, zaczyna biec termin 30 dni do wniesienia skargi obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. Powyższa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r. została podjęta na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do brzmienia art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Oznacza to, że każdy sąd administracyjny, niezależnie od składu w jakim orzeka, jest związany oceną prawną wyrażoną w wymienionych uchwałach w tym sensie, że nie może orzekać dokonując samodzielnie innej oceny zagadnienia prawnego. Jeżeli widzi potrzebę odmiennej oceny - może tylko zwrócić się do odpowiedniego składu NSA o ponowne zajęcie się zagadnieniem i ewentualne podjęcie odmiennej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę nie podjął jednakże wątpliwości uzasadniających wystąpienie o ponowną uchwałę. Wobec powyższego przyjmując, iż w przedmiotowej sprawie skarga została złożona po terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skargę tą odrzucił.