II SA/Bd 1202/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Włocławek z dnia 23 marca 2017 r. nr XXIII/183/17 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Włocławek na 2017 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. II SA/Bd 1202/18 Uzasadnienie Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Włocławek z dnia 23 marca 2017 r., Nr XXIII/183/17 w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Włocławek na 2017 rok, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994) w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w § 3 uchwały, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała stanowi akt prawa miejscowego i winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego W ocenie skarżącego, program opieki nad zwierzętami, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. jedn. Dz. U. 2017, poz. 1840 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwala, jako zawierająca przepisy powszechnie obowiązujące na podstawie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, powinna zostać ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych. Brak publikacji należy uznać za sprzeczność z prawem, która skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Uchwała rada gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma zróżnicowany charakter normatywny. Zawiera normy o charakterze abstrakcyjno - konkretnym. Zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Zaskarżona uchwała stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt ( art. 4 pkt. 2 ustawy o ochronie zwierząt) oraz zadania gminy związane wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są skonkretyzowane w Programie opieki nad zwierzętami. Adresatami norm określonych w zaskarżonej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, ale również przedstawiciele społeczności lokalnej, na których spoczywa obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Wskazać należy, że przepisy uchwały wskazują podmioty realizujące Program, np: odławianie zwierząt powierzono w § 7 pkt. 4 – Z. S. działającemu pod nazwą P. H. H., zapewnienie miejsca i opieki bezdomnym zwierzętami na podstawie § 7 pkt. 5 powierzono Z. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Schronisko dla bezdomnych zwierząt domowych P., w § 8 wskazano "E." sp z o. o., jako zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich. Określenie w uchwale podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany, tj. np. kogo poinformować o zauważeniu bezdomnego zwierzęcia, gdzie zawieźć poszkodowane zwierzę, do jakiego lekarza weterynarii należy się zgłosić. Wskazuje to w sposób ewidentny na charakter generalny postanowień uchwały. Te okoliczności powodują, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 roku w sprawie II OSK 268/16). W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Włocławek nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prokurator wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istniały zróżnicowane poglądy dotyczące charakteru prawnego uchwał w sprawie przyjęcia opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz tego, czy są one aktem prawa miejscowego. Obecnie ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno - abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach w sprawach: II OSK 3245/14 - wyrok z dnia 12 października 2016 r., II OSK 725/17 - wyrok z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 1001/17 - wyrok z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 268/16 - wyrok z dnia 17 października 2017 r., zajął stanowisko, że uchwały podejmowane na podstawie art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt, stanowią akt prawa miejscowego i tym samym podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Takie jednolite stanowisko jest wyrażone także w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy - np. wyroki w sprawach: IISA/Bd 1254/16, II SA/Bd 1255/16, IISA/Bd 1442/17, II SA/Bd 400/18, II SA/Bd 1346/17, II SA/Bd 119/18, II SA/Bd 366/18 oraz w orzecznictwie innych sądów administracyjnych (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 lipca 2018 r. w sprawie II SA/Ol 377/18). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu skarżący nie wskazał, które przepisy zawarte w uchwale Nr XXIII/183/17 Rady Gminy Włocławek z dnia 23 marca 2017 r. są normami, które świadczyłyby, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i powinna być ogłoszona w dzienniku urzędowym, aby mogła obowiązywać. Skarżący nie wskazał, które z zapisów uchwały są normami powszechnie obowiązującymi i z tego względu uchwała powinna być ogłoszona w dzienniku urzędowym. Organ zdaje sobie sprawę, że doszło do zmiany linii orzeczniczej i sądy administracyjne stoją na stanowisku, że uchwały określające roczne programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, jako akt prawotwórczy organu gminy, który może zawierać chociażby jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, staje się aktem prawa miejscowego. Uchwała XXIII/183/17 Rady Gminy Włocławek podjęta na podstawie art. 11a ustawy takich norm nie zawiera. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny Sądu jest skarga Prokuratora Rejonowego we Włocławku zawierająca żądanie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Włocławek z dnia 23 marca 2017 r., Nr XXIII/183/17 w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Włocławek na 2017 rok. Przedmiotowa uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego, w § 3 uchwały wskazano natomiast, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W sprawie niniejszej kwestią kluczową jest przesądzenie, że zaskarżona uchwała zalicza się do aktów prawa miejscowego, co stanowi o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym okoliczność ta nie jest kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji należałoby uznać za sprzeczność z prawem skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały (art. 91 § 1 zd. 1 u.s.g.). W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, można było spotkać zróżnicowane poglądy na temat charakteru prawnego uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz tego, czy są one aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie NSA wyrażono stanowisko, że charakter prawny przedmiotowej uchwały może być dyskusyjny. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, samo przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wskazać należy, że wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. W ostatnim czasie w orzecznictwie jednak ugruntowało się stanowisko, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z dnia sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt Dz.U.2017.1840) stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (vide np. wyroki NSA z 12.10.2016 r., II OSK 3245/16, z 14.06.2017 r., II OSK 1001/17, z 13.03.2013 r., II OSK 37/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Każdorazowo, by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium. Uchwała rady gminy – program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno – konkretnym charakterze. Tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania. Oznacza to, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi bowiem ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go, jako aktu prawa miejscowego. Wbrew stanowisku organu skarżący słusznie wskazał, że adresatami norm określonych w zaskarżonej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, ale również przedstawiciele społeczności lokalnej, na których spoczywa obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Wskazać należy, że przepisy uchwały wskazują podmioty realizujące Program, np: odławianie zwierząt powierzono w § 7 pkt 4 – Z. S. działającemu pod nazwą P. H. H., zapewnienie miejsca i opieki bezdomnym zwierzętami na podstawie § 7 pkt 5 powierzono Z. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Schronisko dla bezdomnych zwierząt domowych P., w § 8 wskazano "E." sp. z o. o. jako zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich. Określenie w uchwale podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany, tj. np. kogo poinformować o zauważeniu bezdomnego zwierzęcia, gdzie zawieźć poszkodowane zwierzę, do jakiego lekarza weterynarii należy się zgłosić. Wskazuje to w sposób ewidentny na charakter generalny postanowień uchwały. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała, pomimo braku publikacji przez okres jej obowiązywania była elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt, wywołując, bądź też mogąc wywołać skutki prawne. Stwierdzenie nieważności uchwały bowiem powoduje uznanie że nieważna uchwała nie wywoływała skutków prawnych od jej podjęcia (ex tunc). Uchwała, której nieważność stwierdzona została wyrokiem sądu, jest w konsekwencji traktowana jako akt, który de facto nigdy nie został podjęty. Mając na uwadze powyższe, skarga podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369).