II SA/Bd 1220/15

Dnia 8 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego za świadczenie nienależnie pobrane uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] Burmistrz[...], na podstawie art. 6, 7, 20 ust. 3, art. 25 ust. 1, art. 3 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, zwanej w skrócie "u.ś.r.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej w skrócie "k.p.a."): 1. uznał, że skarżąca M. K. nie ma prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego od dnia 1 września 2009 r., 2. uznał, że kwota zasiłku rodzinnego i dodatku wypłacona w okresie od 1 września 2009 r. do 31 października 2009 r. w wysokości 1828 zł na mocy decyzji [...] r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, 3. ustalił odsetki ustawowe w kwocie 1146,50 zł, które zostały naliczone od pierwszego dnia miesiąca następującego pod dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia wystawienia decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego okazało się, że skarżąca pobierała zasiłek rodzinny na osoby, które utraciły do niego prawo. Następnie organ po przytoczeniu treści art. 30 ust. 2 u.ś.r., wskazał, że w przypadku wystąpienia i zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organy wypłacającego świadczenia rodzinne. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 7 pkt 2 zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wraz z mężem jest rodziną zastępczą K. S. od 7 lat i M. K. od 13 lat. Wobec tego wypłacane świadczenia rodzinne za okres od 1 września do 31 października 2009 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami. Odwołując się skarżąca wskazała, że organ stwierdził, że dopiero [...] r. przedstawiła postanowienia Sądu Rejonowego w [...], z których wynika, że jest rodziną zastępczą dla M. i K. K. Tymczasem organ wiedział, że skarżąca wraz z mężem jest rodziną zastępczą dla ww. dzieci od samego początku powołania ich na rodzinę zastępczą dla M. K. 13 września 2000 r., ponieważ po zgłoszeniu tego faktu MGOPS w [...] skarżąca pobierała przez krótki czas zasiłek rodzinny na M. K., aż do wejścia w życie ustawy, która mówi, że na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej nie przysługuje zasiłek rodzinny. Po kilku latach (ok. 5) pobierali na M. K. zasiłek pielęgnacyjny jako jej opiekunowie – rodzice zastępczy. Z kolei K. K. (z rodziny o nazwisku S.) został umieszczony u skarżącej i jej męża na czas postępowania sprawy, od 22 czerwca 2006r, a 12 lutego 2007 r. sprawa została zakończona umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej (tj. u skarżącej i jej męża). Od umieszczenia K. K. w rodzinie zastępczej skarżąca pobierała na niego zasiłek pielęgnacyjny jako opiekun – matka zastępcza. Skarżąca podkreśliła, że od powołania na rodzinę zastępczą MGOPS prowadził wywiady środowiskowe, nie mógł zatem pominąć faktu, że są rodziną zastępczą. Skarżąca wskazała także na inne dokumenty świadczące o wiedzy organu o ww. okoliczności. Podkreśliła, że nikogo nie wprowadziła w błąd. Błąd został popełniony przez urzędnika, skarżąca nie może za niego odpowiadać. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia[...], na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 30 ust. 1, ust. 2, pkt 1 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium ustaliło, że organ I instancji decyzją z dnia [...] przyznał skarżącej na dzieci M. i K. K.: zasiłek rodzinny na okres zasiłkowy od dnia 1 października 2009 r. do 31 października 2009 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na M. K. płatny jednorazowo, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka przyznany na M. K. płatny jednorazowo, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji ww. dzieci niepełnosprawnych. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 7 pkt 2 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w roku 2009) zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej. W przedmiotowej sprawnie niewątpliwie zaistniała sytuacja, że dziecko pozostaje w rodzinie zastępczej. Wniosek skarżącej z dnia [...] r. dotyczył przyznania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy trwający od 1 listopada 2008 r. do 31 października 2009r. We wniosku skarżąca wskazała, że jest opiekunem prawnym ww. dzieci oraz załączyła postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 8 kwietnia 2009 r. (sygn. akt[...]) i z 21 lipca 2009 r. (sygn. akt[...]), z których wynika, że skarżąca wraz z mężem zostali ustanowieni opiekunami prawnymi ww. dzieci. Organ odwoławczy podniósł, że w aktach sprawy znajdują się postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] r. sygn. akt [...] i z [...] r. sygn. akt [...] o powołaniu skarżącej i jej męża na rodzinę zastępczą ww. dzieci. Z prezentaty organy I instancji na ww. postanowieniach wynika, że zostały one przedłożone przez skarżącą dopiero 24 czerwca 2013 r. Wobec tego, skoro skarżąca ww. postanowienia o powołaniu jej i jej męża na rodzinę zastępczą przedłożyła dopiero w dniu 24 czerwca 2013 r., to należy stwierdzić, że pobrane za okres od 1 września 2009 r. do 31 października 2009 r. świadczenia rodzinne są świadczeniami nienależnie pobranymi, bowiem zgodnie z art. 7 pkt 2 u.ś.r. rodzinie zastępczej zasiłek rodzinny jak i dodatki do niego nie należały się. W skardze do sądu administracyjnego M. K. zarzuciła Kolegium, iż w ogóle nie odniósł się do okoliczności, że organ od początku posiadał wiedzę, iż wraz z mężem jest rodziną zastępczą. Zwróciła uwagę, że okoliczność ta wynika nie tylko z załączonego pisma organu z dnia [...]r., ale ponadto postanowienia Sądu Rejonowego były na bieżąco przedkładane MGOPS i możliwe że znajdują się w dokumentacji złożonej przy zasiłku pielęgnacyjnym. Podtrzymała także swoją argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, powoływanej dalej, jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie jako podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że za nienależnie pobrane świadczenie należy uznać świadczenie, które spełnia 3 przesłanki: – zostało wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, – osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; – osoba ta miała świadomość, że świadczenie jej nie przysługuje. Trzeba odróżnić świadczenie nienależne od nienależnie pobranego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Zwrot obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla ustalenia, od kiedy świadczenia rodzinne są pobierane nienależnie, decydujące znaczenie ma chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, i z którą powinien zawiadomić organ o tej okoliczności (art. 30 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 25 ust. 1 ustawy) - vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Warszawie z dnia 26 października 2010 r., VIII SA/Wa 538/10, LEX nr 760307, w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2011 r., II SA/Sz 780/10, LEX nr 754942 oraz w Bydgoszczy z dnia 18 stycznia 2011 r., II SA/Bd 1483/10, LEX nr 752030). W kontrolowanej sprawie rozważając, czy w świetle art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem organ przeanalizował jedynie pierwszą z ww. przesłanek. Pominął natomiast w ogóle rozważania w zakresie dwóch pozostałych przesłanek tj. czy osoba pobierająca świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania oraz czy osoba ta miała świadomość, że świadczenie jej nie przysługuje – pomimo że skarżąca wskazywała na okoliczności mogące mieć wpływ na ocenę spełnienia tych przesłanek w postaci takiego zachowania organu, które mogło ją utwierdzać, iż w jej konkretnym przypadku nie zachodzi sytuacja wyłączająca przyznanie świadczenia. Co więcej, w aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza [...] z dnia[...], wydana na podstawie m.in. art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. na podstawie przepisów właściwych dla trybu wznowienia postępowania, uchylająca "w całości z mocą od dnia [...] z dnia [...] r.", tj. decyzję na którą wskazano w pkt 2 decyzji Burmistrza z dnia [...] r. wydanej w kontrolowanym postępowaniu . Ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie odniosły się do ww. decyzji z dnia [...] r., w szczególności nie wypowiedziały się, czy jest to decyzja ostateczna, czy też została uchylona, a postępowanie umorzone. Okoliczność ta nie wynika jednoznacznie z akt sprawy. Jest tymczasem o tyle istotne dla sprawy, że w przypadku uchylenia decyzji przyznającej świadczenie w wyniku wznowienia postępowania podstawą uznania świadczenia za nienależnie pobrane nie jest art. 30 ust. 2 pkt 1 ale z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1772/13 (opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 1336323) - przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jest jednoznaczny, przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma niejako charakter związany. Oznacza to, że każde świadczenie wypłacone w warunkach w nim opisanych należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie. Ta regulacja jest odmienną regulacją od pozostałych (zamieszczonych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 omawianej ustawy), toteż w jej przypadku nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia. Z powyższego wynika, że organ uchybił wynikającemu z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – albo poprzez ustalenie, że decyzja przyznająca świadczenie została uchylona w wyniku wznowionego postępowania (co powinno skutkować rozpatrzeniem sprawy w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r.) albo - w przypadku wykluczenie tej możliwości i badaniu sprawy w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. - poprzez ustalenie, że zachodzą wyżej wskazane przez Sąd przesłanki wykluczające uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W ponownym postępowaniu winien uzupełnić akta sprawy w celu poczynienia wyżej wskazanych ustaleń warunkujących rozstrzygnięcie, stosownie do stanowiska Sądu. Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.