II SA/Bd 123/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. M. od decyzji [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala sprzeciw. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. [...] – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2, 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm., zwanej w skrócie "P.g.k.") oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. Uz. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej A. M. – P. od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...].KP orzekającej o odmowie zmiany danych w operacie ewidencji gruntów i budynków działek o numerach [...] położonych w obrębie ewidencyjnym K. , gmina [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] stycznia 2018 r. do Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") wpłynął wniosek skarżącej o przeprowadzenie klasy?kacji gruntów na wskazanych we wniosku działkach, stanowiących jej własność. Starosta w trybie zapytania o cenę wyłonił wykonawcę prac oferującego najniższą cenę. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nałożono na skarżącą obowiązek uiszczenia zaliczki w wysokości [...] zł. Skarżąca [...] stycznia 2018 r. dokonała wpłaty zaliczki na rachunek bankowy. Następnie pismem z [...] stycznia 2018 r. skarżąca wystąpiła o rozszerzenie terenu objętego postępowaniem klasy?kacyjnym o działkę 341. Wyżej wskazane zapytanie o cenę nie dotyczyło działki [...] W dniu [...] lutego 2018 r. wyłoniony wykonawca wycofał ofertę informując, że ze względu na ilość innych prac geodezyjnych nie jest w stanie wykonać zlecenia. Starosta ponownie w trybie udzielenia zamówienia – zapytania o cenę - wyłonił wykonawcę prac, zarówno do klasy?kacji działek pierwotnie wskazanych przez wnioskodawczynię, jak i tej wskazanej w toku postępowania. Następnie postanowieniem z [...] lutego 2018 r. na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. Starosta orzekł o obowiązku uiszczenia przez wnioskodawczynię zaliczki w wysokości [...] zł na pokrycie kosztów wykonania gleboznawczej klasy?kacji gruntów na działkach wnioskodawczyni. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż poprzednio wyłoniony klasy?kator wycofał ofertę; aktualnie zaproponowana najniższa cena to [...] zł. Wezwanie do zapłaty zaliczki [...] zł uwzględnia już dokonaną przez stronę wpłatę [...] zł. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...]. Kolegium stwierdziło swoja niewłaściwość w sprawie i przekazało zażalenie do K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartogra?cznego (zwanego dalej K-PWINGiK). K-PWINGiK postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty z [...] lutego 2018 r. Następnie Starosta pismem z [...] lipca 2018 r. [...] wskazał stronie, że nie dokonano wpłaty zaliczki określonej w postanowieniu z dnia [...] lutego 2018 r. tj. w wysokości [...] zł. W dniu [...] sierpnia 2018 r. Starosta wystąpił do Głównej Księgowej Starostwa o zwrot uiszczonej przez skarżącą zaliczki w wysokości [...] zł nałożonej postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. a jednocześnie pismem z tego samego dnia poinformował skarżącą, że w Starostwie Powiatowym we [...] została zmieniona procedura przeprowadzania gleboznawczej klasy?kacji gruntów na wniosek właściciela, która aktualnie polega na tym, że wnioskodawca wskazuje osobę klasy?katora i zawiera z nim umowę na wykonanie gleboznawczej klasy?kacji gruntów. Następnie Starosta decyzją z [...] sierpnia 2018 r. [...].[...].[...] odmówił zmiany danych w operacie ewidencji gruntów i budynków na wniosek skarżącej z [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że wnioskodawczyni we wniosku wskazała, że koszty sporządzenia operatu z przeprowadzenia gleboznawczej klasy?kacji pokryje z własnych funduszy. Z uwagi na rezygnację wyłonionego przez Starostę klasy?katora oraz w związku z brakiem wpłaty zaliczki przez wnioskodawczynię na poczet wykonania gleboznawczej klasy?kacji gruntów przez wykonawcę wyłonionego w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, nie została przeprowadzona ponowna gleboznawcza klasy?kacja gruntów, a tym samym nie sporządzono dokumentacji gleboznawczej. W związku z tym Starosta nie dysponował dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartogra?cznego na podstawie której możliwe byłoby dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz na mapie glebowo-rolniczej. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że zasługuje ono na uwzględnienie, aczkolwiek z innym powodów, niż wskazała odwołująca. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasy?kacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246, zwanej w skrócie "g.k.l.") klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. Organ, wskazując na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Rz 947/15) podniósł , że nie jest dopuszczalne by organ prowadził równolegle dwa postępowania tj. jedno na wniosek, a drugie z urzędu. Kiedy organ otrzyma żądanie wszczęcia określonego postępowania, to wówczas działa w trybie wnioskowym aż do końcowego załatwienia sprawy i nie może nagle w toku postępowania "zmienić zdania" i stwierdzić, że postępowanie prowadzi z urzędu jako wszczęte w ten sposób od samego początku. Organ podkreślił, że przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące gleboznawczej klasyfikacji gruntów zostało wszczęte z wniosku skarżącej. Starosta nie miał zatem obowiązku badania czy nie zachodzą przesłanki wszczęcia postępowania z urzędu. K-PWINGiK podniósł, że głównym powodem odmowy zmiany klasyfikacji gruntów był brak uiszczenia przez skarżącą zaliczki. Wskazując na treść art. 262 i 264 k.p.a. oraz wyrok WSA w Kielcach z [...] września 2010 r. (sygn. akt II SAB/Ke 34/10) organ zauważył, że na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. istnieje możliwość ustalenia obowiązku wniesienia zaliczki, jednakże przepis ten nie przewiduje żadnych negatywnych konsekwencji w wypadku zignorowania żądania organu uiszczenia zaliczki, w szczególności nie uprawnia organu do zwrotu wniosku. Wobec tego K-PWINGiK uznał, że Starosta przedwcześnie orzekł o odmowie zmian danych w operacie ewidencji gruntów, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie dotyczącym obciążania stron kosztami postępowania nie przewidują one negatywnych skutków dla wnioskodawców w przypadku nieuiszczenia zaliczki na poczet kosztów. Organ odwoławczy podkreślił też, że wnioskodawczyni uiściła wcześniej część zaliczki, a ani przepisy P.g.k. ani g.k.l. nie nakładają konieczności uiszczenia opłaty z góry w całości. W związku z tym oraz z uwagi na art. 264 § 2 k.p.a. Starosta powinien przeprowadzić w całości postępowanie administracyjne dotyczące gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a następnie wraz z wydaniem decyzji organ powinien ustalić w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W przypadku nie uiszczenia kosztów w określonym terminie organ powinien podjąć działania wynikające z art. 265 k.p.a. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że organ I instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaszły zatem okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na wynikająca z dokumentów (wypisu z rejestru gruntów oraz aktu notarialnego) zmianę właścicieli działek nr [...] i [...], co do których rozstrzygał Starosta i istniejącą w związku z tym konieczność powiadomienia nowych właścicieli o toczącym się postępowaniu oraz uzyskania ich stanowiska w sprawie co do dalszego prowadzenia postępowania odnośnie ich gruntów. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że nie podziela stanowiska skarżącej wskazującej na brak podstawy do zmiany kosztów i opracowania projektu klasyfikacji gruntów. Organ podkreślił, że wybrany pierwotnie wykonawca zrezygnował z wykonania pracy, a skarżąca uzupełniła swój wniosek o dodatkową działkę, zatem zaszły okoliczności do ponownego wyboru wykonawcy. W rezultacie organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta powinien podjąć kroki w związku ze zmianą właścicieli części działek objętych zaskarżoną decyzją oraz przeprowadzić postępowanie dotyczącej opracowania projektu gleboznawczej klasyfikacji zgodnie z zasadami wynikającymi z zapisów k.p.a. dotyczących kosztów postępowania. W złożonym Sądowi sprzeciwie od decyzji organu odwoławczego (w części dotyczącej uzasadnienia) skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia, zarzucając organowi: 1) naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez: - nieuwzględnienie zarzutu naruszenia przez organ I instancji obowiązku wynikającego z § 4 pkt 2 i 5 g.k.l. w związku z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie analizy, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia ponownej klasyfikacji z urzędu, - błędne wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności braku wskazania obowiązku zbadania sprawy w zakresie czynności podlegających wykonaniu z urzędu, - pominięcie istotnych okoliczności, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na etapie rozliczenia kosztów biegłego, 2) naruszenie ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 6 – 9 k.p.a. poprzez akceptowanie działania organu I instancji w przedmiocie naruszania zasad praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron w prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez niedotrzymanie zasady legalności oraz zasady szybkości i prostoty postępowania. Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy wprawdzie uchylił decyzję wydaną w I instancji i nakazał dokończenie postępowania, zaś wynikłe z tego koszty (w razie nieuregulowania dobrowolnego) nakazał ściągnąć w trybie egzekucji administracyjnej; nie mieści się to w ramach praworządności, bowiem organ powinien wcześniej ustalić, jakie koszty i po której stronie leżą, z obowiązkiem ich pokrycia. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej w skrócie "p.p.s.a.")., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej baza orzeczeń nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja uzasadnia stanowisko, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Istotnym naruszeniem proceduralnym wskazanym przez organ odwoławczy było uzależnienie przez organ I instancji wydania rozstrzygnięcia merytorycznego od wcześniejszego pokrycia przez skarżącą kosztów postępowania. Stanowisko organu odwoławczego jest zgodne z przepisami prawa. Zgodnie z art. 261 § 1 k.p.a. jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że przepisy prawa – w tym przypadku przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – nie przewidują uiszczenia z góry należności z tytułu kosztów postępowania związanych z przeprowadzeniem gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Brak uiszczenia takich kosztów nie mógł być zatem przeszkodą w prowadzeniu postępowania w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów mającej skutkować zmianą w ewidencji gruntów i budynków. Wskazane naruszenie przepisów postępowania (art. 261 § 1 k.p.a.) spowodowało, że nie zostały przeprowadzonej stosowne czynności i nie została opracowana stosowna dokumentacja pozwalająca na ocenę, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów (§ 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów – w skrócie "g.k.l."). W tej sytuacji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy niewątpliwie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podnoszone w sprzeciwie zarzuty w istocie dotyczą kwestii trybu prowadzenia postępowania ("na wniosek" zamiast "z urzędu") oraz braku wskazania kto powinien ponieść koszty postępowania, w szczególności, czy koszty te powinien ponieść organ (Starosta) w sytuacji, kiedy postępowanie w przedmiocie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów toczy się z inicjatywy skarżącej, pomimo że zachodziły przesłanki, aby to sam organ z urzędu wszczął takie postępowanie. Jak wynika z treści § 3 g.k.l. gleboznawcza klasyfikacja gruntów może być przeprowadzona przez starostę zarówno z urzędu jak też na wniosek właściciela gruntów albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że kiedy organ otrzyma żądanie wszczęcia określonego postępowania, to wówczas działa w trybie wnioskowym aż do końcowego załatwienia sprawy i nie może nagle w toku postępowania "zmienić zdania" i stwierdzić, że postępowanie prowadzi z urzędu jako wszczęte w ten sposób od samego początku. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z [...] stycznia 2017 r. w którym wniosła ona o przeprowadzenie klasyfikacji opisanych we wniosku gruntów (działek ewidencyjnych położonych w obrębie ewidencyjnym [...] w związku z obniżeniem się stanu wód gruntowych i pogorszeniem stanu gleby. Dopóty zatem skarżąca wniosku tego nie cofnęła, jest on wiążący dla organów w tym sensie, że na jego podstawie winny prowadzić postępowanie administracyjne. Odnośnie kwestii kosztów postępowania administracyjnego należy zauważyć, że organ odwoławczy jedynie wskazał na konieczność ustalenia, wraz z wydaniem decyzji kończącej postępowanie, postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania. Na postanowienie takie, zgodnie z art. 264 § 2 k.p.a. stronie zobowiązanej do poniesienia kosztów służy zażalenie. Możliwa jest zatem także kontrola tego postanowienia tj. ewentualnego postanowienia organu odwoławczego rozpatrującego zażalenie przez sąd administracyjny (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Wobec odrębności tego orzeczenia organ odwoławczy nie miał podstaw, aby w zaskarżonej decyzji przesądzić kierunek rozstrzygnięcia w kwestii kosztów postępowania – tak, jak domaga się tego skarżąca w sprzeciwie. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.