II SA/Bd 1230/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala sprzeciw. Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147), uchwały Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz. woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), ustalił J. M. i S. P.-M. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem działki ewidencyjnej nr [...] położonej w m. C., gm. Z. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył uregulowania ustawy oraz uchwały i wyjaśnił, że na wniosek właścicieli działki nr [...], ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wójt Gminy Z. zatwierdził projekt podziału tej działki na dziesięć mniejszych. Podział nastąpił zgodnie z planem miejscowym, w którym powyższe działki oznaczone są na mapie symbolem MN1 - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, KDW1 - droga wewnętrzna, dopuszczalne urządzenia infrastruktury technicznej, KDL - droga publiczna lokalna. W operacie szacunkowym, sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego ([...]) został wykazany wzrost wartości nieruchomości na kwotę [...] zł, od tej kwoty naliczono opłatę adiacencką w wysokości 30%, zgodnie z Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wysokość opłaty w kwocie [...] zł jest więc, zdaniem organu, uprawniona. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. M. i S. P.-M. Strony zarzuciły rozstrzygnięciu: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie mocy dowodowej sporządzonych operatów szacunkowych, podczas gdy nie spełniają one wymogów prawa i uznania, że w sprawach rozstrzygniętych decyzjami zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty w kwotach [...] zł i [...] zł, naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zaakceptowanie operatów szacunkowych, w których stan nieruchomości po podziale został ustalony niezgodnie z brzmieniem tego przepisu. Strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wnoszący podkreślili, że dokonując wyceny nieruchomości po podziale rzeczoznawca ustalił jej wartość jako sumę wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1146/15, wyceny nie powinno się robić dla poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Odwołujący podkreślają, że po podziale nieruchomość posiada taką samą powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest ich zdaniem wskazywanie w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale eksponowanie cechy porównawczej powierzchni gruntu. Dla działki nr [...] w nieuprawniony sposób przyjęto stan działki na [...] sierpnia 2016 r., podczas gdy zgodnie z art. 98a u.g.n. stan po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...] stała się ostateczna w sierpniu 2015 r. i wg stanu z tego okresu powinien być określany stan nieruchomości po podziale. Organ bezkrytycznie przyjął przedstawiony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, uzasadnienie decyzji nie spełnia więc wymogu wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. organ bowiem nie wykazał dlaczego uznał za udowodniony wzrost wartości nieruchomości w wysokości wskazanej przez rzeczoznawcę. Organ I instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] działając na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) uchyliło ww. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji wskazało, że materialnoprawną podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej stanowi art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Zgodnie z jego regulacją, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". W myśl ust. 1a "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne". W rozpatrywanej sprawie zatwierdzenie podziału nieruchomości nastąpiło na wniosek stron, decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2015 r. W jego wyniku z nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] , wydzielonych zostało jedenaście działek o mniejszej powierzchni w tym jedna - [...] pod drogę wewnętrzną. Po wszczęciu z urzędu postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej, organ powołał uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który w operacie sporządzonym w dniu [...] marca 2017 r. ustalił, że na skutek podziału nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o [...] zł. W ocenie organu I instancji zostały spełnione wszystkie przesłanki do zastosowania art. 98 ust. 1a u.g.n. i ustalenia opłaty adiacenckiej. Podstawowym dokumentem, na którym oparł się organ był operat szacunkowy, w którym ustalono wartość nieruchomości przed i po podziale. Po zastosowaniu 30% stawki opłaty określonej w uchwale Rady Gminy w wysokości 30% wzrostu wartości, ustalono wysokość należnej opłaty w kwocie [...] zł. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zasadniczą kwestią w tej sprawie jest jednak prawidłowość wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości po podziale. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w operacie szacunkowym, rzeczoznawca wyceniając wartość nieruchomości po podziale, określił wartość poszczególnych działek ewidencyjnych i wartość tą zsumował. W takiej sytuacji operat ten, stanowiący podstawę obliczenia opłaty adiacenckiej nie może stanowić dowodu w sprawie, a wydanie decyzji w oparciu o ten operat należało uznać za dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast z klauzuli widniejącej na decyzji wynika, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna [...] sierpnia 2015 r., natomiast biegły wyceniając nieruchomości po podziale przyjął stan na dzień [...] sierpnia 2016 r., co jest błędne. Biorąc pod uwagę stan sprawy, Kolegium uznało, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy orzeczono, jak w sentencji. J. M., na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na rozstrzygniecie sprawy przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postepowania w sprawie oraz - art. 138 § 2 k.p.a. w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez nie wskazanie organowi I instancji jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga podkreślenia, że z dniem 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935 – dalej jako: ustawa nowelizująca), ustawodawca wprowadził do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), w miejsce wnoszonej dotychczas na zasadach ogólnych skargi, nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji, który – stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. – przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięć organu II instancji o charakterze kasatoryjnym, podjętych na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Wykładnia a contrario przepisu art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, nakazuje przyjmować, że regulacje dotyczące sprzeciwu od decyzji mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy nowelizującej). Tym samym, podstawowe znaczenie dla ustalenia reżimu prawnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma określenie daty wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, którą wyznacza wniesienie środka zaskarżenia (sprzeciwu od decyzji lub skargi). Jak wynika z akt administracyjnych zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] sierpnia 2017 r., a następnie została ona doręczona skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2017 r., który w dniu [...] września 2017 r. (data stempla pocztowego na kopercie) wniósł za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też należało przyjąć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] września 2017 r. wraz z wniesieniem przez skarżącego – J. M., środka zaskarżenia od ww. decyzji. Wobec powyższego, w kontrolowanej sprawie mają zastosowanie przepisy p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r., w następstwie czego Sąd uznał, że od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r., będącej przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie przysługiwał sprzeciw, o którym mowa w Dziale III Rozdziale 3a p.p.s.a., a nie jak błędnie pouczył organ odwoławczy – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Co istotne, sprzeciw ten powinien zostać złożony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64c § 1 p.p.s.a.), a więc – jak zostało to już wyżej zaznaczone – w przedmiotowej sprawie od dnia [...] sierpnia 2017 r. Tym samym termin do zaskarżenia ww. decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2017 r. upływał w dniu [...] września 2017 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżący wniósł ww. środek zaskarżenia zatytułowany jako "skarga" dopiero w dniu [...] września 2017 r. (data stempla pocztowego na kopercie), a zatem po upływie czternastodniowego terminu. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że skarżący dochował jednocześnie trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi, o którym – podobnie jak w odniesieniu do rodzaju przysługującego mu środka zaskarżenia – został on błędnie pouczony w treści kwestionowanej decyzji. Mając zatem na uwadze powyższe, w odniesieniu do przedmiotu kontrolowanej sprawy, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2017 r. (sygn. akt II OZ 1326/17, LEX nr 2389736), który Sąd rozpoznający sprawę podziela i uznaje za własny, stosownie do którego skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odmienna wykładnia prowadziłaby bowiem do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, jako że sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Zauważyć należy, że co prawda w treści art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie z treścią art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Tym samym należy przyjąć, że skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek rozpatrzenia go przez sąd administracyjny bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu. Dlatego, przychylając się do stanowiska wyrażonego przez NSA w przywołanym powyżej postanowieniu, Sąd rozpoznający przedmiotową sprawię potraktował złożoną przez J. M. skargę, jako sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] , który pomimo jego wniesienia po upływie czternastodniowego terminu, z uwagi na ochronę wynikającą z treści art. 112 k.p.a., podlegał obowiązkowi jego rozpatrzenia bez konieczności wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64a - 64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów Rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Podkreślić należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r. sygn. II OSK 2279/13, dostępny w CBOSA). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Konkludując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny CBOSA). Kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w rzeczonym postępowaniu stanowi sprzeciw J. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2017 r., którą doszło do uchylenia decyzji wydanej przez Wójta Gminy Z. decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] wydanej na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147), uchwały Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz. woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), w przedmiocie ustalenia J. M. i S. P.-M. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem działki ewidencyjnej nr [...] położonej w m. C., gm. Z. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji objętej sprzeciwem, że w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości na wniosek stron, decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2015 r. z nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] , wydzielonych zostało jedenaście działek o mniejszej powierzchni w tym jedna - [...] pod drogę wewnętrzną. Powołany przez organ uprawniony rzeczoznawca majątkowy, który w operacie sporządzonym w dniu [...] marca 2017 r. ustalił, że na skutek podziału nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o [...] zł. Na powyższym operacie szacunkowym oparł się organ I instancji. W operacie ustalono wartość nieruchomości przed i po podziale. Po zastosowaniu 30% stawki opłaty określonej w uchwale Rady Gminy w wysokości 30% wzrostu wartości, ustalono wysokość należnej opłaty w kwocie [...] zł. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało, że opłata adiacencka jest należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej podziału, dlatego do zastosowania art. 98a u.g.n. konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Z tego względu ustawodawca nakazał przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu wartości porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości. Na poparcie stanowiska organ zacytował wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1760/15. Ma rację organ II instancji wywodząc, że zasadniczą kwestią w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowość wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości po podziale. Organ uznał, że wyceny nie powinno się dokonywać dla poszczególnych działek, lecz dla całej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że co do zasady, wzrost wartości nieruchomości uzasadnia wymierzenie opłaty, zaś wzrost ten podlega ocenie w świetle stosunku wartości nieruchomości sprzed podziału do sumy wartości wszystkich działek po jej podziale. Stanowisko to jest już utrwalone w orzecznictwie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 555/15, 26 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2361/11, 9 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2355/11, publ. CBOSA). Tak więc nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, bowiem nie istnieją one jako nieruchomość. W operacie szacunkowym, w rozpatrywanej sprawie, rzeczoznawca wyceniając wartość nieruchomości po podziale, określił wartość poszczególnych działek ewidencyjnych i wartość tą zsumował. W takiej sytuacji operat ten, stanowiący podstawę obliczenia opłaty adiacenckiej nie może stanowić dowodu w sprawie. Powyższe stanowisko organu wskazuje na wadliwość operatu szacunkowego, a to skutkuje tym, że decyzja organu I instancji wydana w oparciu o ten operat narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnie również organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z klauzuli widniejącej na decyzji wynika, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2015 r., natomiast biegły wyceniając nieruchomości po podziale przyjął stan na dzień [...] sierpnia 2016 r., co jest błędne. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwie sporządzony operat szacunkowy, na którym bezkrytycznie organ I instancji oparł decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej skutkuje tym, że w istocie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co zostało powyżej wykazane. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że na wniosek m.in. skarżącego nastąpił podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] ostateczną decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2015 r. Tylko ponownie prawidłowo sporządzony operat szacunkowy wyjaśni, czy w wyniku podziału nieruchomości wzrosła wartość nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne (art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie nastąpiło przedawnienie do ustalenia opłaty adiacenckiej, a tylko na tej podstawie bez dalszego wyjaśniania sprawy organ mógł umorzyć postępowanie jako bez przedmiotowe. Wadliwość operatu stwierdzona przez organ odwoławczy, stanowi wyraźne stanowisko co do konieczności ponownego ustalenia wartości. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że organ nie ustalił, iż doszło do wzrostu wartości nieruchomości i postępowanie jest w takim wypadku bezprzedmiotowe. Wadliwie sporządzony operat szacunkowy nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego przez organ z urzędu. Sąd oddalił sprzeciw, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, w zakresie podlegającym jego kognicji, w ramach danego środka zaskarżenia. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Brak jest natomiast podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w fundamentalnych kwestiach dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego. Podkreślenia bowiem wymaga, że organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276). Uchybienie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Zarówno natomiast argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Wobec powyższego, stwierdzając niezasadność wniesionego sprzeciwu, Sąd orzekł o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.