II SA/Bd 1232/05

Dnia 19 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Ewa Kruppik Świetlicka Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na decyzję Rady Miejskiej w Skępem z dnia 8 czerwca 2005r. nr XXIII/154/2005 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Skepe 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wojewoda Kujawsko - Pomorski na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zarzucając naruszenie przepisu art. 10 ust. 2 pkt 15 oraz art. 11 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) złożył skargę na uchwałę Nr XXIII/154/2005 Rady Miejskiej w Skępem z dnia 8 czerwca 2005r. w sprawie: uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Skępe z powodu jej niezgodności z prawem. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając swój wniosek wskazał, że zaskarżona uchwała jest zdaniem skarżącego niezgodna z prawem, ponieważ narusza przepisy art. 10 ust. 2 pkt 15 oraz art. 11 pkt 10 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według Wojewody zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 15 przywołanej ustawy, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się w szczególności granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej decyzją Nr 42 z dnia 28 grudnia 2000r. ustalił tereny, przez które przebiegają linie kolejowe, jako tereny zamknięte. Przez teren miasta i gminy Skępe przebiega linia kolejowa. Z załącznika do ww. decyzji wynika, że na terenie miasta Skępe i gminy Skępe w obrębach: Czermno, Rumunki Skępskie i Wioska znajdują się tereny zamknięte (kolejowe). W zapisach studium brak odniesienia się do granic terenów zamkniętych kolejowych i ich stref ochronnych (w tekście studium i załączniku graficznym). Nadto skarżący podniósł, że stosownie do przepisu art. 11 pkt 10 ww. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia. Termin wyłożenia projektu studium ustalono w dniach od 31 marca 2005r. do dnia 30 kwietnia 2005r. Ogłoszenia o wyłożeniu projektu studium wywieszono na tablic ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy Skępe bez zachowania terminu (31 marca 2005r. był pierwszym dniem wyłożenia). Wskazano także, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Według skarżącego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje obowiązek dokonania we właściwych terminach odpowiednich czynności zarówno przez radę jak i przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Kolejność czynności ustalona przepisami ustawy, co do zasady, musi być przestrzegana w procesie sporządzania aktu planistycznego, zapewnia ona bowiem możliwość udziału zainteresowanych podmiotów na różnych etapach procesu planowania. Czynności te mają również na celu zabezpieczenie praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów. Tak więc - zdaniem skarżącego- naruszenie zasad sporządzania studium stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej wyjaśnił, że są to uchybienia o charakterze formalnym. Jedno z nich dotyczy terminu wywieszenia obwieszczenia o wyłożeniu studium do publicznego wglądu, natomiast drugie związane jest z brakiem odniesienia się w jego treści do terenów zamkniętych, będących własnością Polskich Kolei Państwowych. Pierwszy zarzut został spowodowany- wg tych wyjaśnień- błędnym zapisem na obwieszczeniu wywieszonym w Urzędzie Miasta i Gminy w Skępem, informującym o terminie wyłożenia do publicznego wglądu. Wspomniany zapis odnosi się do czasu wyłożenia studium a nie czasu wywieszenia obwieszczenia. W praktyce procedura wynikająca z wymogów zawartych w art. 11 ust. 1 i ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została zdaniem Przewodniczącego Rady dopełniona, gdyż zarówno ogłoszenie w regionalnej prasie jak i obwieszczenie na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta i Gminy Skępe ukazały się w odpowiednim terminie, tzn. na dwa tygodnie przed wyłożeniem do publicznego wglądu przedmiotowego studium. Drugie uchybienie dotyczy nieprecyzyjnego odniesienia się w treści studium do terenów zamkniętych, będących własnością Polskich Kolei Państwowych. Odpowiadający wskazał, że na rysunku studium w skali 1:10000 obejmującym obszar gminy jak i na rysunku w skali 1:5000 obszar miasta tereny te zostały pokazane. W przypadku miasta wydzielono je w oparciu o kryteria własności, natomiast dla pozostałej części gminy, z uwagi na przyjętą skalę oraz brak własnościowych podziałów geodezyjnych, oznaczono je symbolem graficznym powszechnie stosowanym w legendach opracowań z zakresu planowania przestrzennego. Zarzut ten wywołany został nieprecyzyjnym oznaczenie legendy rysunku studium, w której powinniśmy zapisać tereny zamknięte PKP, zamiast tereny kolejowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Skarga jest zasadna i należało ja uwzględnić. Ustawa z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) która stosownie do art. 1 ust. 1 - określa: 1. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2. zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, stanowi w art. 1 ust. 2, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uwzględnia się zwłaszcza 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności i bezpieczeństwa państwa; 8) potrzeby interesu publicznego. Realizacji tych celów służy m.in. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy o którym mowa w art. 9 tej ustawy O randze studium stanowi ust. 4 ww. artykułu po myśli którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych. Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 15 przywołanej ustawy, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego gminy określa się w szczególności m.in. granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych. Ustawodawca definiuje pojęcie "teren zamknięty" w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2003r. poz. 717 z późn. zm.) stanowiąc, że rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwa państwa określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Definicja ta ma odpowiednie zastosowanie i w odniesieniu do rzeczonego studium, co wynika expressis verbis z art. 2 pkt 11 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działając w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2a ww. ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Minister Transportu i Gospodarki Morskiej decyzją Nr 42 z dnia 28 grudnia 2000r. ustalił tereny, przez które przebiegają linie kolejowe, jako tereny zamknięte. Powyższa decyzja zawiera załącznik, który określa przebieg granic i powierzchnię terenów zamkniętych według podziału administracyjnego i ewidencji gruntów (województwo, powiat, gmina, obręb, działka ewidencyjna), przy czym granice terenów zamkniętych są granicami działek ewidencyjnych. Z załącznika tego decyzji wynika, że na terenie miasta Skępe i gminy Skępe w obrębach: Czermno, Rumunki Skępskie i Wioska znajdują się tereny zamknięte. Ustawa z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 10 ust. 4 stanowi, że minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu studium w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Wykonaniem tej delegacji ustawowej jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Rozporządzenie to określa wymagany zakres projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w części tekstowej, a w szczególności wymogi dotyczące: 1) materiałów planistycznych; 2) skali opracowań kartograficznych; 3) stosowanych oznaczeń, nazewnictwa i standardów; 4) sposobu dokumentowania prac planistycznych. Z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że projekt powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej; 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 3) rysunek przestawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Określając zaś wymogi dotyczące stosowania oznaczeń, nazewnictwa i standardów przy sporządzaniu rysunku projektu studium, rozporządzenie w § 7 stanowi, że rysunek projektu studium powinien zawierać mi.in. granice terenów zamkniętych, które określa się na rysunku projektu studium w sposób dostosowany do skali mapy, na której jest sporządzony, a przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. Analiza przyjętego uchwalą Nr XXIII/154/2005 z dnia 8 czerwca 2005r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Skępe wraz z jego załącznikami graficznymi (dwie mapy: w skali 1:5000 miasto Skępe i 1:10000 - gmina Skępe) prowadzi do wniosku, że nie dotrzymano tych zasad i w zapisach studium brak odniesienia się do granic terenów zamkniętych kolejowych i ich stref ochronnych zarówno w tekście studium i załączniku graficznym. Na mapie w skali 1:10000 brak bowiem określenia granic terenu zamkniętego. Wymogi wynikające z przedstawionych przepisów należy interpretować nie tylko językowo ale i celowościowo , mając na uwadze cel któremu ma studium służyć. Nie można więc utrzymywać - jak to uczyniono w odpowiedzi na skargę, że wymóg zawarcia w studium danego elementu został spełniony, jeżeli w ogóle coś o nim napisano i jakoś go określono. Wymóg ten jest spełniony dopiero wówczas, gdy napisano o nim tak, by wynikały z tego konkretne dyrektywy na przyszłość, pozwalające napisać -spójny- ze studium plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium są zatem sprzeczne z ustawą wtedy, gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawy, a także wtedy, gdy ich -ogólnikowość- i -hasłowość- nie pozwalają na realizację celów, które ma do spełnienia studium ( vide także wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2002r., II SA/Kr 608/02, OSS 2002, nr 4, poz. 103). Już więc tylko z tego względu należało uznać skargę za zasadną i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Należy jednakże także przyznać rację skarżącemu, że stosownie do przepisu art. 11 pkt 10 ww. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia. Z akt wynika , że termin wyłożenia projektu studium ustalono w dniach od 31 marca 2005r. do dnia 30 kwietnia 2005r. Ogłoszenie o wyłożeniu projektu studium wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy Skępe bez zachowania ustawowego terminu (31 marca 2005r. był pierwszym dniem wyłożenia). Nieprzekonywujące jest natomiast twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że poczyniony zarzut został spowodowany błędnym zapisem na obwieszczeniu wywieszonym w Urzędzie Miasta i Gminy w Skępem, informującym o terminie wyłożenia studium do publicznego wglądu a wspominany zapis odnosi się do czasu wyłożenia studium a nie czasu wywieszenia obwieszczenia. Nie przedłożono w tym zakresie żadnego kontrdowodu, np. oświadczenia pracownika Urzędu odpowiedzialnego za wywieszenie ogłoszeń. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje obowiązek dokonania we właściwych terminach odpowiednich czynności zarówno przez radę jak i przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Kolejność czynności ustalona przepisami ustawy, co do zasady musi być przestrzegana w procesie sporządzania aktu planistycznego, zapewnia ona bowiem możliwość udziału zainteresowanych podmiotów na różnych etapach procesu planowania. Czynności te mają również na celu zabezpieczenie praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów. Stosownie do przepisów art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna), zawartych w nim ustaleń. Stosownie do zapisu art. 28 ustawy, każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkuje stwierdzaniem nieważności uchwały rady. I dlatego mając powyższe na uwadze, a także wagę i zakres uchybień dotyczących terenów zamkniętych przebiegających w układzie liniowym przez teren całej gminy orzeczono w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy z 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z póź. zm.) jak w pkt 1 wyroku, a w oparciu o art. 152 tej ustawy - jak w pkt 2 wyroku. W zakończeniu należy stwierdzić, że skutki prawne uchwalenia studium są daleko idące - ustawa wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego były zgodne ze studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę (gdzie się zamierza sporządzić plany miejscowe), wstępną lokalizację infrastruktury technicznej, obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, obszarów chronionych i innych, wymienionych w art. 10 ust. 2 ustawy. Powyższe wraz z wskazanym wyżej przepisami należy mieć na uwadze przystępując ponownie do uchwalaniu stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.