II SA/Bd 1235/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 27 lutego 2014r. nr XXXV/332/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 6, § 13 pkt 1, § 15 pkt 2, § 26 pkt 2, § 43 pkt 2 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr XXXV/332/14 Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Chmielnikach i Nowej Wsi Wielkiej zarzucając jej naruszenie przepisów: a) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej zwana u.p.z.p.), b) art. 15 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie: § 6, § 13 pkt 1, § 15 pkt 2, § 26 pkt 2 oraz § 43 pkt 2. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Zatem przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma również zastosowanie przepis § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym: "w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń". W § 6 uchwały Rada Gminy Nowa Wieś Wielka ustaliła, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wyznaczając na obszarze objętym planem strefę ochrony archeologicznej "W". Zapisy § 6 pkt 1 i 2 przedmiotowej uchwały odnoszące się do ww. strefy o treści: "nakaz przeprowadzenia badań archeologicznych oraz uzyskania uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków przed przystąpieniem do wszelkich prac ziemnych związanych z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu" oraz "nakaz uzyskania uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę" stanowią powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych - art. 31 ust. 1a pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162. poz. 1568 z późn. zm.). Wspomniane nakazy zostały również ujęte w § 13 ust. 1 uchwały poprzez zapis: "(...) ochronę zgodnie z § 6". Przywołane wyżej przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednoznacznie wskazują, jakie działania, w jakim zakresie i formie w obrębie zabytków archeologicznych wymagają działań ze strony wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z powyższego wynika, że zapisy zaskarżonej uchwały naruszają przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" dotyczące zamieszczania przepisów ustaw w innych aktach prawnych. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przepisy przedmiotowej uchwały nakładają ponadto na adresatów planu miejscowego obowiązek uzgadniania pewnych działań podejmowanych na obszarze objętym planem z odpowiednimi organami. Kwestionowane zapisy o brzmieniu: "wszelkie projektowane obiekty o wysokości równej i większej od 50 m n.p.t. podlegają, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgłoszeniu do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP" zawarto w § 15 pkt 2, § 26 pkt 2 oraz § 43 pkt 2 uchwały. Ustalenia te stanowią nieuprawnioną modyfikację przepisów § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.), a ponadto nakładają dodatkowy wymóg, wykraczający poza powszechnie obowiązujące prawo, dopuszczający odstępstwo od ustaleń planu, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 u.p.z.p. Stosownie do art 28 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nowa Wieś Wielka uznał ją za zasadną. W uzasadnieniu swego stanowiska organ stwierdził, że po dokładnym i wnikliwym zapoznaniu się z treścią uzasadnienia skargi stwierdzić należy, iż sformułowane zarzuty mają swoją podstawę i dlatego też organ ich nie kwestionuje. W związku z tym usunięcie wskazanych uchybień nie spowoduje de facto zmiany merytorycznej treści uchwały, a jedynie doprowadzi do stanu zgodnego z przepisami prawa od strony formalnej, a szczególnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie techniki prawodawczej. Zakwestionowane przez Wojewodę uregulowania stanowiły w zamiarze uchwałodawcy tylko warstwę informacyjną, która dotyczyła uregulowań z zakresu szeroko rozumianego prawa lotniczego, która to z kolei materia nie jest jednak powszechnie znana, tym bardziej dla zwykłych mieszkańców Gminy, którzy są zainteresowani tym konkretnym planem miejscowym, a bez takiej wiedzy z pewnością będą mieli utrudnione poruszanie się po tym akcie prawa miejscowego i właściwe jego zrozumienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 3 § 1 pkt 5, 6 i 7 powyższej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 powyższej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołany powyżej przepis art. 93 ust. 1 powyższej ustawy nie wprowadza ograniczenia konkretnym terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy nie musi też być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w połączeniu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku skargi wniesionej na uchwałę organu gminy powinnością sądu administracyjnego jest zbadanie, czy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem. Ustawowe sformułowanie: "sprzeczność z prawem" oznacza kwalifikowaną wadę prawną, polegającą właśnie na sprzeczności (działanie contra legem), toteż nie chodzi tu o jakiekolwiek naruszenie prawa. Z określeniem tym koresponduje zresztą kompetencja sądu do stwierdzenia nieważności, a nie do zwykłego uchylenia zaskarżonej uchwały. Powyższa uwaga odnosi się w pełni do analizy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy czym do podstaw oceny dochodzi tu jeszcze art. 28 u.p.z.p., zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania planu, a także istotne naruszenie trybu jego sporządzania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami, w tym zgodności z obowiązującymi przepisami, i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Po rozpoznaniu niniejszej sprawy uznać należało, że skarga jest uzasadniona, ponieważ uchwała naruszyła § 137 w zw. z § 143 , zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, w myśl którego w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych należy uznać za niedopuszczalne. Ze stanowiskiem takim koresponduje § 118 w zw. z § 143 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Powtarzanie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. I tak jest w tym przypadku. Wprowadzając analizowane obecnie regulacje zaskarżonej uchwały Rada Gminy zobligowana była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów u.p.z.p. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stosownie jednak do § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W zaskarżonej uchwale Rada w § 6 ustanowiła strefę ochrony archeologicznej "W". W myśl zaś art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Z powyższych przepisów wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków. Zdaniem Sądu zapisy § 6 i § 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenie nakazów i zakazów obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. W świetle przywołanych regulacji ustawowych oraz przepisu wykonawczego, jeżeli zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające objęciem planem tejże kwestii, rada gminy zobligowana jest do określenia obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenia nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Jednakże normując tę materię, winna mieć na względzie także to, że - zgodnie z zasadą praworządności i legalności - nie może wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W niniejszej sprawie wyznaczając strefę ochrony zabytków archeologicznych Rada Gminy nakazała, przeprowadzenie badań archeologicznych oraz uzyskanie uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków przed przystąpieniem do wszelkich prac ziemnych związanych z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu oraz nakazała uzyskanie uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem wymogi dotyczące konieczności ochrony zabytków, które powinien spełnić inwestor, aby uzyskać stosowne pozwolenie organu administracji architektoniczno-budowlanej, zostały określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w której to art. 2 ust. 2 pkt 3 zawarta została zasada, że ustawa ta nie narusza przepisów m.in. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Potwierdzenie tej deklaracji znajduje się m.in. w art. 39 tej ustawy, którego ust. 1 stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków (art. 39 ust. 2 ustawy). Z kolei w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Powyższy przepis rangi ustawowej określający, w jakich sytuacjach zachodzi konieczność współdziałania z organami administracji architektoniczno-budowlanej, w żadnym razie nie może być modyfikowany w akcie prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest nadto rozszerzenie zakresu jego normowania na inne przypadki niż te, które zostały określone w materii ustawowej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż lokalny prawodawca obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego rozciągnął na wszelkie prace ziemne związane z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu. Dla przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań, kompetencji do ich podjęcia próżno również szukać w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków. W tym kontekście wskazać należy, że w art. 36 ww. ustawy ustawodawca określił w sposób enumeratywny te wszystkie przypadki, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, co też oznacza, że tylko w sytuacjach tam określonych, występuje obowiązek uzyskania tegoż uzgodnienia. Skoro zatem materia ta została w sposób kompletny uregulowana przepisami ustawy, to brak jest możliwości modyfikacji lub rozszerzenia obowiązku uzyskania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków w aktach prawa miejscowego. Przedstawione wywody prowadzą do wniosku, że jeżeli kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały kompleksowo uregulowane tak w ustawie Prawo budowlane, jak i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tejże materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej, niż to uczynił ustawodawca, stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Podkreślenia wymaga również, że powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 14.10.1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98). Z powyższych powodów należało stwierdzić zarówno § 6 zaskarżonej uchwały, jak i jej § 13 pkt 1, odwołującego się do sposobu ochrony przewidzianego w § 6. Biorąc pod uwagę powyższe wywody dotyczące zakazu powtarzania i modyfikacji regulacji ustawowych w aktach prawa miejscowego należało stwierdzić również nieważność § 15 pkt 2, § 26 pkt 2 oraz § 43 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Regulacje w analizowanych paragrafach – dotyczące konieczności zgłoszenia przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP wszelkich projektowanych obiektów o wysokości równej i większej od 50 m n.p.t. Zapisy te stanowią powtórzenie i modyfikację § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych, w myśl którego zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej. Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.