II SA/Bd 1238/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2018 r. sprawy ze skargi N. S. działającej przez przedstawiciela ustawowego K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...](czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2017r. małoletnia N. S., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego K. S., wniosła do Prezydenta Miasta B. o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na dziecko E. S., ur. [...] czerwca 2017r. Decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] Prezydent Miasta B., odmówił przyznania świadczenia rodzicielskiego na dziecko. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż N. S. jest osobą niepełnoletnią, nie mającą pełnej zdolności do czynności prawnych, a zatem nie przysługuje jej władza rodzicielska wobec córki E. . Organ zaakcentował, że wnioskująca sama pozostaje pod władzą rodzicielską swoich rodziców (art. 92 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Zdaniem organu w przypadku wnioskującej nie powstała jej władza rodzicielska nad córką, zatem nie spełnia ona kryterium określonego w art. 17c ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał, że ww. obowiązki wynikające z k.r.o. wypełnia wobec jej syna opiekun prawny, co jest usytuowane w art. 155 § 1 -2 k.r.o., zgodnie z którym opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką i podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego. W odwołaniu od powyższej decyzji podpisanym przez N. S. i K. S. wskazano, że brak pełnoletności matki nie stanowi przesłanki wykluczającej możliwość przyznania na jej dziecko świadczeń rodzinnych. Jeżeli nieletnia matka ukończyła 13 lat, to zgodnie z art. 15 k.c. ma ograniczoną zdolność do czynności prawnych. W takim przypadku, za zgodą przedstawiciela ustawowego. Może złożyć osobiście wniosek o odpowiednie świadczenie. Świadczenie rodzicielskie jest przeznaczone dla matek, które nie spełniają kryteriów do uzyskania zasiłku z ZUS po urodzeniu dziecka. Dotyczy to zwłaszcza osób bezrobotnych, ale też studiujących lub uczących się. Przepisy nie przewidują przesłanki negatywnej, która uniemożliwiałaby uzyskanie tego świadczenia niepełnoletniej matce (uczennicy technikum), która praktycznie z pomocą swojej matki sprawuje opiekę i wychowuje dziecko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2017r. [...], na podstawie art. 3 pkt 4, pkt 16, art. 17 lit. c ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1659 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z niekwestionowanych okoliczności faktycznych wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego na E. S. złożyła N. S., w imieniu której działała K. S., będące opiekunem prawnym małoletniej E. S.. Organ odwoławczy stwierdził, iż wbrew odmiennemu poglądowi strony, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych N. S. nie należy się świadczenie rodzicielskie. Organ przytoczył jako zamknięty katalog podmiotów, którym może zostać przyznane to świadczenie przepis art. 17c ust. 1 pkt 1 -4 ustawy. Zdaniem Kolegium, zachodzi sytuacja określona w art. 17c ust. 1 pkt 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem matka N. S. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 2017r. (sygn. akt VI Nsm641/17) została ustanowiona opiekunem prawnym dla małoletniej E. S.. Odwołująca jest natomiast osobą niepełnoletnią i nie posiada pełnej zdolności do czynności prawnych. Wobec czego wszystkie obowiązki wynikające z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wobec E. S. wypełnia opiekun prawny. Odwołującej nie przysługuje zatem władza rodzicielska wobec córki E. S.. Na skutek braku władzy rodzicielskiej strona nie spełnia kryterium określonego w art. 17c ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto fakt, że wniosek został złożony przez E. S. jako matkę dziecka, a dodatkowo na tę czynność uzyskała zgodę swego opiekuna prawnego, nie może powodować, że świadczenie to należy się wnioskodawcy. Świadczenie na pozostająca pod opieką prawną babci (K. S.) E. S., nie przysługuje wnioskującej. N. S., działając przez przedstawiciela ustawowego K. S., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 lit. c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych przez błędną jego wykładnię polegającą na błędnym stwierdzeniu, iż wobec braku ze strony wnioskodawczyni małoletniej N. S. pełnej zdolności do czynności prawnych, nie przysługuje jej władza rodzicielska wobec jej dziecka, tym samym nie spełnia kryteriów określonych tym przepisem, mimo że wyraźnie w swej treści przepis wskazuje, iż to matka dziecka jest osobą uprawnioną do otrzymywania powyższego świadczenia, z uwagi na to że sprawuje nad nim sama pieczę, uczy się i nie pracuje zarobkowo. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania oraz odpowiednie orzeczenie o kosztach postępowania przez obciążenie nimi organu administracji według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż wnioskodawczyni N. S. jako matka dziecka nie posiada ukończonych 18 lat, zatem nie posiada pełnej zdolności do czynności prawnych. W niniejszym postępowaniu wnioskodawczyni nie działał samodzielnie lecz była zastępowana przez przedstawiciela ustawowego. Opiekunem prawnym dziecka wnioskodawczyni (do czasu nabycia przez nią pełnej zdolności do czynności prawnych) jest jej matka K. S., co jednak nie prowadzi do stanu o jakim mowa w art. 17 ust. 9 pkt 2 ustawy, albowiem w tym przypadku nie mamy do czynienia z pieczą zastępczą lecz opiekunem prawnym. Dziecko pozostaje zatem pod faktyczną opieką swej małoletniej matki, która uczy się, nie pracuje zarobkowo. Organy obydwu instancji mylnie jednak interpretują jak się zdaje powyższe pojęcia, co w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, że skoro wnioskodawczyni nie posiada pełnej zdolności do czynności prawnych, to nie przysługuje jej władza rodzicielska wobec córki i tym samym nie jest osobą które "spełnia kryteria art. 17c ust. 1 pkt 1 ustawy" i tym samym nie ma prawa do świadczeń na swe dziecko. Zdaniem skarżącej jest to stwierdzenie, błędne bowiem wskazany przepis wyraźnie wskazuje, że świadczenie przysługuje matce albo ojcu dziecka. Matką dziecka jest niewątpliwie wnioskodawczyni, a przepis ten nie wprowadza rozróżnień normatywnych w kwestii wieku. W tym zakresie powołano się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 marca 2017r. sygn. akt II SA/Po 896/16, w którym stwierdzono, że świadczenie takie przysługuje matce bez względu na to czy jest ona osobą pełnoletnią czy nie. Odmienna wykładnia godziłaby w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Nadto podkreślono, że fakt sprawowania nad dzieckiem opieki prawnej przez matkę wnioskodawczyni, nie może być traktowany jako piecza zastępcza (taka forma "pieczy" nad dzieckiem to sprawowanie pełni władzy nad dzieckiem w wypadku braku możności jej sprawowania przez rodzica – przez umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, zawodowej etc). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 17c ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016, poz. 1518 z późn.zm.) świadczenie rodzicielskie przysługuje: 1) matce albo ojcu dziecka, z uwzględnieniem ust. 2; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10. roku życia; 3) rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10. roku życia; 4) osobie, która przysposobiła dziecko, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10. roku życia. Ustęp 2 stanowi, iż świadczenie rodzicielskie przysługuje ojcu dziecka w przypadku: 1) skrócenia na wniosek matki dziecka okresu pobierania świadczenia rodzicielskiego, zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego, po wykorzystaniu przez nią tego świadczenia, zasiłku lub uposażenia za okres co najmniej 14 tygodni od dnia urodzenia dziecka; 2) śmierci matki dziecka; 3) porzucenia dziecka przez matkę. Powyższy katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, iż świadczenie nie może być przyznane osobie nie spełniającej jednego z powyższych kryteriów. Zauważyć należy, iż powołany przepis nie daje podstawy do przyznania świadczenia opiekunowi prawnemu narodzonego dziecka. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy, pod pojęciem opiekuna faktycznego dziecka rozumie się osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Złożenie wniosku o przysposobienie dziecka jest więc warunkiem koniecznym do uznania podmiotu za opiekuna faktycznego, co w niniejszej sprawie sytuacja taka nie występuje. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego został jednak złożony przez matkę dziecka (E. S. ur. [...] czerwca 2017r.) – N. S. (ur. [...] kwietnia 2001r.), działającą przez przedstawiciela ustawowego – K. S.. W aktach sprawy brak jest stosownego orzeczenia sądu w tym zakresie, jednak z zaświadczenia wydanego przez Sąd Rejonowy w B. z [...] czerwca 2017r. do sprawy sygn. VNsm 641/17 wynika, że K. S. została ustanowiona opiekunem prawnym dla małoletniej E. W. S. córki N. S.. Niesporne w sprawie pozostaje, że w dniu złożenia wniosku (20 czerwca 2017r.) jak również wydania przez organy decyzji N. S. nie miała ukończonego 18 roku życia. Okoliczność, iż nie była ona wówczas pełnoletnia nie pozbawia jej statusu strony postępowania administracyjnego. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy tym zgodnie z regulacją art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne. Zdolność prawną osoby fizycznej, a zatem zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków na gruncie prawa administracyjnego ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 §. 1 k.p.a.). Z uwagi na okoliczność, iż w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak szczególnych przepisów w tym zakresie, N. S. ma zdolność prawną na gruncie wskazanej ustawy. Odwołać należy się bowiem do art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U.2017.459), który stanowi, iż każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Niepełnoletność wnioskodawcy skutkuje natomiast tym, iż nie posiada on pełnej zdolności do czynności prawnych (art. 11 k.c.), a w konsekwencji wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego powinien być popisany przez jej przedstawiciela ustawowego (art. 30 § 2 k.p.a.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko wyrażone już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w świetle art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych kwestia pełnoletniości matki nie ma znaczenia prawnego. We wskazanym przepisie ustawodawca stwierdził, iż świadczenie przysługuje matce dziecka, nie wprowadzając żadnych rozróżnień normatywnych w kwestii wieku. Świadczenie takie przysługuje matce bez względu na to czy jest osobą pełnoletnią, czy też nie. Odmienna wykładnia godziłaby w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 ustawy zasadniczej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 689/16, WSA w Poznaniu z dnia z dnia 1 marca 2017r. sygn. akt II SA/Bd 896/16). W konsekwencji odmowa uwzględnienia wniosku wymagała ustalenia, iż w sprawie zachodzi jedna z przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli: 1) co najmniej jeden z rodziców dziecka lub osoba, o której mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, otrzymują zasiłek macierzyński lub uposażenie za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego; 2) dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej - w przypadku osób, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 4; 3) osoba ubiegająca się o świadczenie rodzicielskie lub osoba pobierająca świadczenie rodzicielskie nie sprawuje lub zaprzestała sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, w tym w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej, które uniemożliwiają sprawowanie tej opieki; 4) w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 5) osobom, o których mowa w ust. 1, przysługuje za granicą świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia rodzicielskiego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Podkreślenia wymaga, że zarówno wyniki wykładni językowej, jak i celowościowej i funkcjonalnej powołanego art. 17c ust. 1 ustawy, wskazującego krąg podmiotowy beneficjentów świadczenia rodzicielskiego, prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż matka dziecka jest osobą uprawnioną do uzyskania tego świadczenia. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przepis ten ani pozostałe przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyłączają prawa do omawianego świadczenia względem matki dziecka, w sytuacji, gdy nie posiada ona pełnej zdolności do czynności prawnych. Przepisy powołanej ustawy nie pozwalają zatem na to, by – w drodze wykładni rozszerzającej, tak jak to uczyniły organy obu instancji – za przesłankę negatywną przyznania opisanego świadczenia uznać brak posiadania przez matkę dziecka pełnej zdolności do czynności prawnych. W tej sytuacji, wzgląd na racjonalność ustawodawcy przemawia za tym, by przyjąć, że nawet wówczas, gdy matka dziecka, jako osoba o ograniczonej zdolności do czynności prawnych, pozostaje jeszcze – do czasu uzyskania pełnoletności – pod władzą rodzicielską, co wynika z art. 92 kodeksu cywilnego, to nie uniemożliwia to przyznania jej świadczenia rodzicielskiego, o ile spełnia ona pozostałe przesłanki ustalenia prawa do tego świadczenia. Wskazać przy tym należy, że wbrew twierdzeniom organów, za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia właśnie fakt, iż wyliczenie zawarte w art. 17c ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter zamknięty. W konsekwencji bowiem braku określenia przez ustawodawcę przesłanki ujemnej ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego w postaci nieposiadania przez matkę pełnej zdolności do czynności prawnych, stwierdzić trzeba, że ustawodawca wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o prawo do świadczenia rodzicielskiego nie wyłączył matki o ograniczonej zdolności do czynności prawnych reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że przyjęcie stanowiska zaakceptowanego przez organy administracji prowadziłoby do sytuacji, w której wnioskowanego świadczenia nie mogłaby otrzymać ani skarżąca - jako matka dziecka nie mająca pełnej zdolności do czynności prawnych, ani opiekun prawny jej dziecka – z uwagi na brzmienie art. 17c ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Matka małoletniego dziecka była stroną wskazanego postępowania. Fakt sprawowania opieki prawnej nad E. S. przez K. S. (babkę) nie miał normatywnego znaczenia na gruncie omawianych przepisów i nie mógł stanowić podstawy odmowy uwzględnienia wniosku. Fakt, iż K. S. była przedstawicielem ustawowym wnioskodawcy winien być uwzględniony wyłącznie na płaszczyźnie reprezentacji strony. Organy obydwu instancji wydały zatem decyzje na podstawie błędnej wykładni ww. przepisu. Nie odnosząc się jednocześnie i prowadząc postępowania co do wystąpienia ewentualnych przesłanek negatywnych przyznania świadczenia, w tym określonych w art. 17c ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Możliwość przyznania świadczenia jest wykluczona między innymi w wypadku podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej uniemożliwiającej sprawowanie osobistej opieki. Art. 17 ust. 9 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy więc wykładać zgodnie z celem jaki przyświecał ustawodawcy, tj. nieprzyznawaniem świadczenia w sytuacji gdy matka po narodzinach dziecka podejmuje aktywność zawodową i uzyskuje z tego tytułu wynagrodzenie. Wykonywanie czynności nie mających zarobkowego charakteru, takich jak edukacja na poziomie szkoły średniej, czy studia na uczelni wyższej, nie stanowią podstawy do odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego. Przy braku odmiennych ustaleń organu w okolicznościach sprawy należy wskazać, iż co do zasady 17-letnia matka może faktycznie sprawować opiekę nad swoim dzieckiem w zakresie porównywalnym z matką pełnoletnią uczącą się. Z tych powodów skarga podlegała uwzględnieniu w całości bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszaniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta B. uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania