II SA/Bd 1238/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi N. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] W. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej N. J. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Wójt [...] W. decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmówił przyznania N. D. (obecnie N. J. tj. Skarżącej) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką B. J.. 2. Wójt ustalił, że B. J. jest wdową, ma dwoje dzieci: Skarżącą oraz syna P. J.. Skarżąca zamieszkuje wspólnie z matką, sprawuje nad nią faktyczną opiekę. P. J. mieszka w B. tj. ok. 80 km od miejsca zamieszkania matki; oświadczył, że jest osoba pracującą, odwiedza matkę, ale nie sprawuje nad nią opieki. Organ ustalił ponadto, że B. J. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, jej niepełnosprawność istnieje od 19 roku życia. Matka Skarżącej zakończyła naukę w 18 roku życia. 3. Wobec tego Wójt odmówił świadczenia wskazując, że osoba wymagająca opieki (matka Skarżącej) nie spełnia warunku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, zwanej w skrócie "u.ś.r.") zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje o ile niepełnosprawność powstała do ukończeniu 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia. 4. W wyniku rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. 5. Kolegium podkreśliło, że jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację zatrudnienia z tego powodu. Przesłanką przyznania świadczenia jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem Kolegium ze stanu faktycznego wynika, że sprawowana przez Skarżącą opieka nie spełnia wymogów opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżąca w oświadczeniu z [...] maja 2021 r. podała, że sprawuje stałą opiekę nad matką, która wymaga pomocy w codziennych czynnościach takich jak: higiena, podawanie leków, przygotowanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, wizyty lekarskie, opłacanie rachunków, robienie zakupów, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, przygotowanie i przynoszenie opału, palenie w piecu. Kolegium oceniło, że taki zakres opieki nie wykracza poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Tymczasem zakres opieki uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. do świadczenia pielęgnacyjnego nie może ograniczać się do podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy (niezależnie od systemu pracy), co nie wyklucza możliwości podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji Kolegium uznało, że Skarżąca nie sprawuje opieki w sposób stały, ciągły i nie budzący wątpliwości. 6. W skardze do sądu N. D. (obecnie J.) wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. 7. W skardze zarzucono: - naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia – opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wyniki sprawy tj. art. 6, 8, 9, 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeku postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad matką. Skarżąca podkreśliła, że wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. warunku "stałej" i "ciągłej" opieki nie należy rozumieć jako opieki wykonywanej "bez przerwy", przez 24 godziny na dobę. Ma to być opieka nad osobą niepełnosprawną stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie; opieka której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością, a więc koniecznością wykonywania takich a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka. 8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 9. Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dopuściło się nie tylko naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale także naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 10. Wykazanie, na czym polega ww. naruszenie przepisów postępowania wymaga wcześniejszego wskazania przepisów warunkujących zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz sposób oceny ustalonego stanu faktycznego. 11. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 12. Przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne jest zatem: - rezygnacja z pracy zarobkowej lub powstrzymanie się od pracy zarobkowej, - spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską, przy czym - jest to osoba o określonym stopniu niepełnosprawności. 13. Należy zauważyć, że określenie zakresu opieki o którym mowa w ww. przepisie ma związek z cechą osoby, nad którą opieka jest sprawowana tj. że jest to osoba niepełnosprawna. Znaczenie ma także, że jest to niepełnosprawność określonego rodzaju - ustawodawca wskazuje na osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 14. W art. 3 pkt 21 u.ś.r., ustawodawca sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, wskazując m.in. (pod lit. a), że jest to niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. 15. Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.. Dz. U. z 2020 r. poz. 426), do której odsyła ww. art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r., w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 4 ww. ustawy niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. 16. Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. 2018 r. poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu; 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. Powyższy kontekst prawny, wynikający z przywołanych wyżej regulacji, powinny mieć zatem na uwadze organy przy ocenie konieczności i zakresu opieki sprawowanej przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 81/20). 17. Należy zauważyć, że z powołanych przepisów wynika, że także zależność danej osoby od otoczenia w zakresie prowadzenia gospodarstwa domowego jest jedną z okoliczności pociągających za sobą konieczność sprawowania opieki. 18. Powyższe prowadzi do wniosku, że istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale również zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19, publ. CBOSA). 19. Ze stanowiska Kolegium w zaskarżonej decyzji wynika, że organ z zasady wykonywanie pewnego rodzaju czynności kwalifikuje jako brak wykonywania stałej opieki. Tymczasem – jak wynika z wcześniej przedstawionego stanowiska Sądu – nie można oderwać oceny rodzaju, ilości czynności wykonywanych w ramach opieki przez osobę wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne od wpływu, jakie one wywierają na możliwość podjęcia zatrudnienia. Innymi słowy – aby uznać, że wykonywanie w ramach opieki nad niepełnosprawnym "czynności życia codziennego" nie skutkują brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia należałoby wskazać na te elementy stanu faktycznego, które wskazują, że czynności te są wykonywane w taki sposób lub w takim czasie, że pozostawia to dostateczny czas na wykonywanie zatrudnienia, bądź że możliwe jest takie zorganizowanie wykonywania "czynności życia codziennego" (np. przy udziale innych członków rodziny), że wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne będzie dysponował czasem, które może przeznaczyć na wykonywanie zatrudnienia. 20. W świetle powyższego należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie Kolegium wbrew ciążącemu na nim z mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie zgromadziło i rozpatrzyło w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Kolegium poprzestało bowiem na wymienieniu rodzaju czynności wykonywanych przez Skarżącą w ramach opieki, bez zbadania, ile czasu one zajmują i czy jest możliwa taka ich organizacja w trakcie dnia, aby Skarżąca miała możliwość wykonywania zatrudnienia. Ponadto należy zwrócić uwagę, że organ w zupełności pominął zbadanie możliwości przyczyniania się do opieki nad niepełnosprawną przez jej syna. Należy mieć bowiem na uwadze, że obowiązek alimentacyjny ciąży na wszystkich a nie tylko na niektórych dzieciach i może być realizowany nie tylko poprzez osobistą opiekę, ale również poprzez świadczenia pieniężne (np. opłacenie opieki na cały dzień lub część dnia). Mogło to mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ocenę, że w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy rodzaj, ilość, częstotliwość i czas wykonywanych przez Skarżącą w ramach opieki czynności (przy ewentualnym braku możliwości wsparcia osobistego lub poprzez świadczenia pieniężne ze strony syna niepełnosprawnej) uniemożliwiają jej podjęcie zatrudnienia. 21. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. 22. W ponownym postępowaniu organy winny orzec po uzupełnieniu materiału dowodowego i po jego wyczerpującym rozważeniu. Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. 1507, 1622, 1690 i 1818), w celu weryfikacji tych wątpliwości. 23. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu administracyjnym oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).