II SA/Bd 1258/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi C[...] sp. z o.o. sp. k. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. oddala skargę. Wnioskiem z [...] kwietnia 2023 r. S. I. zwrócił się do Prezydenta M. I. o wydanie, w trybie art. 95 pkt 4, art. 96 ust. i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, zwanej w skrócie "u.g.n.") decyzji o podziale nieruchomości położonej w I. przy ul. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym spółki C. – B. Sp. z o.o. Sp. k. (tj. Skarżącej Spółki) oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. Wnioskodawca wskazał, że podział ma na celu regulację stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w I., zaliczoną do kategorii dróg powiatowych. Podział ma polega na wyodrębnieniu dwóch działek: nr [...] o pow. 0,0227 ha – droga publiczna oraz nr [...] o pow. 0,2122 ha – pozostały teren. Prezydent M. I., na podstawie art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i 4 u.g.n., decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości polegający na podziale działki nr [...] o pow. 0,2349 ha stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym C. – B. Sp. z o.o. Sp. k. na działki nr [...] o pow. 0,0227 ha oraz nr [...] o pow. 0,2122 ha. W wyniku rozpatrzenia odwołania spółki C. – B. Sp. z o.o. Sp. k. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium, analizując przepisy Kodeksu cywilnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz Kodeksu postępowania cywilnego i odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego, stwierdziło, że uprawnienie do łączenia lub podziału nieruchomości przysługuje właścicielowi nieruchomości, a nie użytkownikowi wieczystemu. Kolegium, w ślad za organem I instancji ustaliło, że część działki nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa, oddanej w użytkowanie wieczyste Skarżącej Spółce jest faktycznie zagospodarowana i użytkowana jako fragment publicznej - drogi powiatowej (urządzone elementy pasa drogowego tj. chodnik, ścieżka rowerowa oraz przystanek autobusowy) i tym samym, w tej części, wykorzystywana niezgodnie z ustalonym przeznaczeniem. Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji, że wobec ustalonych okoliczności faktycznych wskazany przez wnioskodawcę art. 33 ust. 3 u.g.n. jest podstawą roszczenia do tej części nieruchomości oraz przesłanką do dokonania przedmiotowej podziału w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n. zgodnie z celem wskazanym we wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości tj. regulacją stanu prawnego tej nieruchomości. Kolegium nie dopatrzyło się przy tym naruszenia wskazanych przez odwołującą Spółkę przepisów postępowania, które by uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że Skarżąca Spółka była informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem toczącego się postępowania, brała czynny udział w każdym stadium postępowania oraz była pisemnie zawiadamiana o wszelkich czynnościach podejmowanych przez organ I instancji w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca dwukrotnie skorzystała z możliwości wglądu w akta sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie i materiałów, nie przedstawiła jednak żadnych nowych dokumentów czy wyjaśnień mogących mieć wpływ na zmianę okoliczności faktycznych i prawnych oraz na treść rozstrzygnięcia. Skarżąca w toku postępowania nie wskazała również żadnych przesłanek czy dowodów argumentujących jej niechęć do dokonania przedmiotowego podziału, w tym nie wykazała, w jaki sposób podział tej nieruchomości mógłby naruszyć jej prawo użytkowania wieczystego i uprawnienia na tym terenie z nim związane. W toku postępowania, odwołujący wielokrotnie podkreślał jedynie niemożność dokonania podziału przez właściciela gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste oraz kwestie zasadności roszczenia wnioskodawcy. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium C. – B. Sp. z o.o. Sp. k. wniosło jej uchylenie jak też o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 33 ust. 3 u.g.n. polegające na przyjęciu, że wskazany przepis stanowi podstawę roszczenia do części nieruchomości dzielonej; 2) art. 95 pkt 4 u.g.n. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zostały ziszczone przesłanki do dokonania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z projektem wnioskodawcy, mimo iż wnioskodawca nie wykazał istnienia jakiegokolwiek roszczenia do dokonania podziału nieruchomości; 3) art. 95 pkt 4 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n. - poprzez brak wcześniejszego ustalenia przez organ, czy możliwe było dokonanie wnioskowanego podziału zgodnie z ustaleniami planu miejscowego; 4) art. 97 ust. 1 u.g.n. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości może wystąpić właściciel nieruchomości w sytuacji, gdy działka została oddana w użytkowanie wieczyste i w konsekwencji dokonanie podziału nieruchomości w przypadku, gdy zostały ziszczone przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość; 5) art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z poźn. zm., dalej jako "k.p.a.") - poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości gruntowej, w sytuacji gdy z wnioskiem o dokonanie podziału wystąpił podmiot nieposiadający legitymacji procesowej; 6) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej rozpatrzenie w oparciu o niekompletny materiał dowodowy; 7) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na niewyczerpującym i nieprzekonującym wskazaniu okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; organ nie wykazał na jakiej podstawie uznał istnienie roszczenia wnioskodawcy do podziału nieruchomości. W uzasadnieniu Skarżąc Spółka podniosła, że nie ma podstaw do przeprowadzenia podziału nieruchomości w oparciu o art. 33 ust. 3 u.g.n. (przewidującego rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego) z którego wnioskodawca wywodzi swoje roszczenie. Przepisu art. 33 ust. 3 u.g.n. nie można bowiem odpowiednio stosować do sytuacji, gdy użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa, a decyzja administracyjna posiada jedynie charakter deklaratoryjny (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2006 r. sygn. I SA/Wa 867/06). Tak jest w przedmiotowej sprawie, gdyż prawo użytkowania wieczystego ustanowione na gruncie położonym w I. obejmującym działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] o pow. 0,2349 (obecnie KW nr [...]) powstało z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1990 Nr 79, poz. 464], dalej jako ,,u.z.g.w.n."). Z treści wskazanego wyżej przepisu wynika, że "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu [...] grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa". Tymczasem [...] grudnia 1990 r. działka nr [...] znajdowała się w zarządzie państwowej osoby prawnej, tj. w zarządzie Cukrowni T. w T., która to na podstawie art. 2 ust. 3 u.z.g.w.n. wystąpiła do Wojewody B. o zmianę formy władania nieruchomością z zarządu na użytkowanie wieczyste. Z kolei [...] września 1992r. Wojewoda B. wydał decyzję administracyjną, w której orzekł o nabyciu przez Cukrownię T. w T. prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat gruntu położonego w I. i obejmującego działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] Z treści art. art. 2 ust. 3 u.z.g.w.n. wynika, że, ,Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. [...]". Zatem niewątpliwie decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Skarżąca zwróciła uwagę, że w niniejszej sprawie nie miałby zastosowania art. 95 pkt 4 u.g.n., nawet gdyby istniała umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Bowiem jak wynika z niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych wykładni językowej oraz ugruntowanego poglądu prezentowanego w doktrynie celem podziału nieruchomości, określonym w art. 95 pkt 4 u.g.n., jest wydzielenie takiej części nieruchomości w odrębną ewidencyjnie działkę gruntu, do której ustawodawca przyznał określonemu podmiotowi roszczenie o uzyskanie praw do tej części nieruchomości. Przy czym źródłem takiego roszczenia musi być ustawa. Przepis ten dotyczy zatem jedynie roszczeń ustawowych, wykluczone z jego działania są roszczenia o charakterze umownym. Wskazując na szeroki zakres uprawnień użytkownika wieczystego i podobieństwo tego prawa do prawa własności Skarżąca Spółka podniosła, że w czasie trwania użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jej właściciel nie ma zdolności procesowej do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie administracyjnego podziału nieruchomości w myśl przepisów u.g.n. To użytkownik wieczysty jest jedynym dysponentem gruntu jako jego posiadacz samoistny wykonywujący i sprawujący faktyczne władztwo nad nieruchomością (zob.: Postanowienie SN z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 553/09). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji organu administracji, ale jedynie takie które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć (w przypadku naruszeń przepisów postępowania) wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w powyższy sposób Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Niezasadne są zarzuty skargi odnośnie braku zdolności procesowej właściciela do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie administracyjnego podziału nieruchomości w sytuacji kiedy mająca ulec podziałowi nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym. Należy zauważyć, że czym innym jest podział nieruchomości wieczystoksięgowy, a czym innym podział geodezyjny. Podstawą ustalenia podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku o geodezyjny podział nieruchomości nie są przepisy Kodeksu cywilnego ani przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Kwestię tą reguluje art. 97 ust. 1 u.g.n. zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że z wnioskiem o podział nieruchomości może wystąpić jedynie jej właściciel i użytkownik wieczysty, ponieważ tylko na wykonywanie tych praw może oddziaływać skutek ewidencyjny podziału nieruchomości polegający na wydzieleniu działek gruntu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2017 r., I OSK 1170/17, LEX nr 2461360). Ustawodawca nie wprowadził przy tym zastrzeżenia dotyczącego wyłączania się interesów prawnych właściciela i użytkownika wieczystego danej nieruchomości. W szczególności ustawodawca nie zastrzegł, że z wnioskiem o geodezyjny podział nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste może występować tylko użytkownik wieczysty. Ograniczenie co do swobody występowania z wnioskiem o geodezyjny podział nieruchomości ustawodawca wprowadził jedynie na wypadek współużytkowania wieczystego lub współwłasności. W tych przypadkach ustawodawca wymaga, aby wniosek złożyli wszyscy współwłaściciele lub wszyscy współużytkownicy wieczyści (art. 97 ust. 2 u.g.n.). Wskazane odrębności w zakresie legitymacji procesowej pomiędzy podziałem wieczystoksięgowym a geodezyjnym są dostrzegane także w doktrynie – por. pkt 3 komentarza A. Nikiforówa do art. 97 u.g.n. [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, red. E. Klat-Górska, Warszawa 2024 oraz pkt 1 komentarza E. Bończak-Kucharczyk do art. 97 [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024. Słusznie zatem organ przyjął, że nie ma przeszkód, aby o podział nieruchomości wystąpił właściciel takiej nieruchomości, która została oddana w użytkowanie wieczyste. Błędne odwoływanie się w tym zakresie do poglądów związanych z wieczystoksięgowym podziałem nieruchomości nie miało wpływu na wynik sprawy. Odnośnie spełnienia wymaganej przez art. 95 pkt 4 u.g.n. przesłanki podziału nieruchomości tj. zaistnienia jego dokonywania w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów u.g.n. lub z odrębnych ustaw – należy zauważyć, że zarówno wnioskodawca (por. pismo z 23 maja 2023 r. k. 38 akt administracyjnych) jak też organ w zaskarżonej decyzji ogólnikowo jedynie wskazali, że podział ma być realizowany w celu realizacji roszczeń wynikających z art. 33 ust. 3 u.g.n. Przepis ten wskazuje, że właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie. Należy zauważyć, że samo wskazanie na konkretny przepis prawa nie jest wystarczające do wykazania, że celem podziału rzeczywiście jest realizacja roszczeń co do części nieruchomości. W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że przepis art. 95 pkt 4 u.g.n. dotyczy sytuacji kiedy już istnieje roszczenie, wobec czego podmiot, do którego to roszczenie jest kierowane, musi podjąć kroki prawne m.in. w postaci podziału nieruchomości, aby to roszczenie zaspokoić (por. Wyrok WSA w Rzeszowie z 31 stycznia 2024 r., II SA/Rz 1829/23, LEX nr 3693456 oraz przywołane tam wyroki WSA w Bydgoszczy z 20 czerwca 2017 r., II SA/Bd 1461/1 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 grudnia 2022 r., II SA/Go 513/22). Konieczne jest zatem wykazanie przez wnioskodawcę, że konkretne okoliczności odpowiadają wskazywanemu roszczeniu, a więc w przypadku art. 33 ust. 3 u.g.n. – że użytkownik wieczysty rzeczywiście korzysta w konkretny sposób z części nieruchomości oraz wskazanie na konkretną umowę użytkowania wieczystego z której zapisów wynika, że ów sposób korzystania jest z nią sprzeczny. W przedmiotowej sprawie organ wprawdzie nie analizował kwestii zapisów umowy użytkowania wieczystego, tym niemniej należy zauważyć, że wnioskodawca jako źródło roszczeń wskazał także art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (pismo z 17 maja 2023 r. k. 35 akt administracyjnych), który stanowi m.in, że drogi powiatowe stanowią własność właściwego powiatu, a do akt sprawy zostały włączone dokumenty (mapy geodezyjne oraz wydruk z systemu IntraEWID z wykorzystaniem zdjęcia satelitarnego) wskazujące, że rzeczywiście część nieruchomości użytkowanej przez Skarżącą Spółkę stanowi przylegająca do jezdni zatoka autobusowa i chodnik. W tej sytuacji zasadne jest uznanie, że zgłaszane przez wnioskodawcę roszczenie istnieje i tym samym spełniona jest przesłanka podziału określona w art. 95 pkt 4 u.g.n. Należy przy tym zaznaczyć, że należy oddzielić kwestię istnienia roszczenia od kwestii zasadności roszczenia. Jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 8 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Go 513/22 (LEX nr 3446318) przepisy u.g.n. nie uzależniają dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości od tego czy roszczenie skierowane do jej części jest uzasadnione, czy też nie. Organy zatwierdzające podział nie oceniają w postępowaniu podziałowym zasadności roszczeń zgłoszonych do wydzielonej nieruchomości, gdyż nie jest to przedmiotem tego postępowania. Podział ten jest dokonywany niejako na przedpolu realizacji roszczeń (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2011r., I OSK 446/10, wyrok WSA w Krakowie z 10 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 135/15; E, Bończak-Kucharska, U.g.n. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2022, t. 5 do art. 95, P. Czachowski, U.g.n. Komentarz, WK 2015, t. 6 do art. 95). W związku z tym nie było podstaw, aby w kontrolowanym postępowaniu organ czynił rozważania co do zasadności zgłoszonego przez wnioskodawcę roszczenia. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że pomimo wskazanych uchybień organu w zakresie dotyczącym uzasadnienia decyzji (uchybienie art. 107 § 3 k.p.a.), nie miały one wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.