II SA/Bd 126/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. 1. Decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. Wójt Gminy B. po ponownym rozpatrzeniu wniosku (decyzja Wójta Gminy B. z dnia 17 lipca 2023 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku) ponownie odmówił K. S. (dalej: strona, skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę – B. C., legitymującą się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia 6 października 2022 r. kwalifikującym ją do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z treści art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 – dalej "u.ś.r.", gdyż niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w którymś z okresów wskazanych w tym przepisie. 2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wniosła o uchylenie powyższej decyzji i bezpośrednie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. 3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z dnia 1 grudnia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazanej w zaskarżonej decyzji wskazując, że przepis ten nie może mieć zastosowania w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, o czym orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia organ odwoławczy w oparciu o informacje znajdujące się w wywiadzie środowiskowym stwierdził, że opieka sprawowana nad przez skarżącą nad matką nie spełnia warunków opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem jej zakres nie wymusza konieczności rezygnacji z zatrudnienia. 4. W skardze do tut. Sądu strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką podczas gdy w sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; - naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez nieuwzględnienie przy ocenie dowodów przyczyny niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą na dzień składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalniało organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wspierającą podniesione zarzuty. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 6. Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1624 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie został zgłoszony przez skarżącą w skardze, jak i organ w odpowiedzi na skargę. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 7. W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. 8. Istota sporu w sprawie sprowadza się zatem do oceny legalności odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., a więc do oceny, czy sytuacja faktyczna i prawna, w jakiej znalazła się skarżąca, tj. powstanie obowiązku opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, uniemożliwia jej podjęcie lub zmusiła ją do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m.in. osobom zobowiązanym do alimentacji, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że choć ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to w świetle powyższej regulacji aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). W orzecznictwie wskazuje się także, że choć przy ocenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną niedopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowo - skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji), nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności (gdyż organ powinien przyjmować orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią), to dopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Organ musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem pozostaje, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 435/21). Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że sam fakt sprawowania opieki przez osobę niepodejmującą zatrudnienia nad niepełnosprawnym członkiem rodziny o wymaganym stopniu niepełnosprawności, o ile nie przeprowadzi się przeciwdowodu przeciw treści tego orzeczenia, jest decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma tu żadnego znaczenia rzeczywisty charakter oraz wymiar tej opieki. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 952/21). Z powyższego wynika, że w każdej sprawie dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy w sposób zindywidualizowany rozważyć jakiej opieki i w jakim rozmiarze – ze względu na rodzaj niepełnosprawności i choroby potrzebuje osoba niepełnosprawna, a także w jakim stopniu zaabsorbowanie opiekuna sprawowaniem tej opieki uniemożliwia podjęcie przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. 9. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazania wymaga, że z jak wynika kwestionariuszy rodzinnych wywiadów matka skarżącej choruje na niewydolność serca, nerek, miewa zawroty głowy, osteoporozę oraz bóle kręgosłupa. W codziennej egzystencji pomaga jej córka, która mieszka w sąsiednim domu. Rola opiekuńcza skarżącej sprowadza się do pomocy w przygotowywaniu posiłków, praniu, sprzątaniu, gotowaniu. Ponadto skarżąca pomaga matce w utrzymaniu higieny osobistej (skarżąca pomaga matce wejść pod prysznic, umyć głowę oraz wykonuje higienę paznokci rąk i nóg). Ponadto strona w wolnej chwili robi zakupy, realizuje recepty, umawia wizyty lekarskie, załatwia sprawy urzędowe i dokonuje opłat. Skarżąca przebywając u rodziców zajmuje się również chorym ojcem, który wymaga pomocy osoby drugiej. W kontekście powyższych ustaleń stwierdzić należy, że matka skarżącej nie jest osobą leżącą. Sama się porusza, a więc nie potrzebuje w tym zakresie asysty osoby trzeciej. Ze wskazanych przez skarżącą i jej matkę czynności opiekuńczych nie wynika także, aby B. C. była niesprawna ruchowo w jakiejkolwiek części ciała, może więc samodzielnie siedzieć, nie wymaga karmienia, pojenia, jest świadoma i samodzielnie spożywa przygotowane posiłki i leki. Jest także samodzielna w zakresie załatwiania potrzeb fizjologicznych. Udzielona pomoc sprowadza się zatem do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, a także jakie są wykonywane przez pracujące dzieci, które choć nie mieszkają z rodzicami, pomagają im w sprawach życia codziennego z powodu starczego wieku i związanych z wiekiem chorób. Nie są to czynności wymagające pełnej dyspozycyjności skarżącej, gdyż stanowią zasadniczo czynności związane z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego i mogą być wykonane wraz z czynnościami wykonywanymi w gospodarstwie domowym skarżącej lub z pewnym wyprzedzeniem czasowym lub wyłącznie raz w tygodniu (np. zrobienie zakupów w weekend na cały tydzień dla swojej rodziny i matki, pranie, prasowanie, których nie trzeba wykonywać codziennie), czy gotowanie obiadu na dwa dni. Wizyty lekarskie i urzędowe także nie odbywają się codziennie i mogą być planowane, co w konsekwencji stanowi o braku możliwości powiązania braku aktywności zawodowej skarżącej z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Choć więc Sąd nie neguje faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad matką, to należało uznać, że organy zasadnie oceniły, że czynności wykonywane przez skarżącą nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu skarżącej, że nie może ona podjąć zatrudnienia, a przede wszystkim mogą być zorganizowane w sposób umożliwiający podjęcie jej zatrudnienia, choćby w niepełnym zakresie czasu pracy. Zaakcentowania ponownie w tym miejscu należy, że jakkolwiek organy administracji nie posiadają medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, to mają one obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy, pomimo istniejącej niepełnosprawności danego członka rodziny, wskazywać muszą na takie zaabsorbowanie czasu osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawna, by podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe (niewykonalne). Istotne jest też to, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, bowiem świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. III SA/Kr 1056/21 jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad nią. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Podkreślić należy bowiem, że stosownie do treści art. 129 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Innymi słowy – w sytuacji kiedy rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła nie tylko ze względu na potrzebę zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ale także z powodu braku wywiązywania się innych członków rodziny z obowiązku alimentacyjnego względem tego niepełnosprawnego – to przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność zapewnienia opieki niepełnosprawnego współwystępująca z brakiem wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego przez inne zobowiązane względem niepełnosprawnego osoby. W takim przypadku istnieje jedynie pośredni a nie bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym. Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie taka właśnie sytuacja zachodzi, bowiem osoba wymagająca opieki ma oprócz skarżącej jeszcze kilkoro dzieci, a więc uznać należy, że konieczność rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia jest spowodowana nie tylko koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką, ale także brakiem wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego przez inne osoby zobowiązane do alimentacji względem niepełnosprawnej matki w takim samym stopniu jak skarżąca. 10. Reasumując zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest w pełni wystarczający, aby stwierdzić, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad niepełnosprawną matką, a rezygnacją przez nią z podjęcia zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia, nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy. W konsekwencji nie sposób zgodzić się z podniesionymi w skardze zarzutami naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., a także zarzutem dotyczącym błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ze względu na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.