II SA/Bd 1260/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]. M. M. (tj. Skarżący) wnioskiem z [...] maja 2021 r. zwrócił się do Burmistrza S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Burmistrza decyzją z [...] maja 2021 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, jednakże decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2021 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanką odmowy była okoliczność wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.") tj. moment powstania niepełnosprawności matki Skarżącego tj. po ukończeniu 18 roku życia (niepełnosprawność istnieje od 87 roku życia matki Skarżącego). W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że błędne jest powołanie się przez Burmistrza na art. 17 ust. 1b jako podstawę odmowy przyznania świadczenia. W obecnym stanie prawnym organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi osoby dorosłej, mają obowiązek badać czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednak z wyłączeniem tej części przepisu, która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. sygn. K 38/13 została ostatecznie uznana na niekonstytucyjną. Niemniej jednak, zdaniem Kolegium Skarżący nie jest uprawniony do wnioskowanego świadczenia. Podstawową przesłanką uprawniającą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o świadczenie nad osobą niepełnosprawną. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu u.ś.r. opieka ta musi być stała lub długoterminowa. Określenia te wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Kolegium wskazało, że Skarżący wykonuje w zasadzie czynności dnia codziennego: pomaga w takich czynnościach jak gotowanie, sprzątanie, zakupy, mycie, wizyty u lekarzy i pomoc w podstawowej higienie. Zakres opieki nie wykracza zatem poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium stwierdziło ponadto, że Skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia aby opiekować się niepełnosprawną matką, bowiem ostatni stosunek pracy ustał w roku 2014. Warunkiem przyznania świadczenia jest natomiast, aby istniał związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W przypadku Skarżącego ten związek przyczynowo – skutkowy nie zachodzi. W skardze do sądu M. M. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i jej zmianę. Zaskarżonej decyzji Kolegium Skarżący zarzucił: - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędną i niewyczerpującą ocenę materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, - obrazę art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię skutkująca uznaniem, że odwołujący się nie zrezygnował z zatrudnienia lub nie podjął pracy ze względu na konieczność opieki nad matką, - obrazę art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię skutkująca uznaniem, że opieka, którą sprawuje odwołujący się nie ma charakteru opieki stałej i długotrwałej wymagającej rezygnacji z zatrudnienia. Skarżący podniósł, że do wniosku o przyznanie świadczenia dołączył świadectwa pracy z 1999 i 2000 r. W kolejnych latach jego aktywność zawodowa polegała na prowadzeniu działalności gospodarczej i wykonywaniu umów cywilnoprawnych. Podjęcie zatrudnienia na umowę zlecenie było konieczne, gdyż matką opiekuje się od 2014 r., co wymagało elastyczności i niezwiązania sztywnymi godzinami pracy. Od [...] października 2014 r. do [...] kwietnia 2021 r. związany był umową zlecenia, którą zmuszony był wypowiedzieć ze względu na postępującą chorobę matki. Skarżący wskazał, że do wniosku dołączył także wydruki z Platformy Usług Elektronicznych ZUS będące dokumentacją jego ubezpieczeń. Zwrócił uwagę, że jeden z nich nie wskazuje zgłoszonego końca ubezpieczenia tj. [...] maja 2021 r., kiedy musiał zrezygnować z dalszego zatrudnienia, ale wynika to z braku aktualizacji informacji przez ZUS. Skarżący podkreślił, że organ stwierdził, że nie sprawuje opieki nad matką w zakresie wykluczającym zatrudnienie, pomimo że w wywiadzie środowiskowym wprost stwierdzono, że "Zakres opieki jest całodniowy i uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Prawidłowo Kolegium oceniło, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), że wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przedwczesna jest natomiast ocena Kolegium, że nie ma związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z treści tego przepisu wynika, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Niezbędne jest zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a następnie ocena ustalonych okoliczności przy uwzględnieniu indywidualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy i osoby wymagającej opieki. W niniejszej sprawie organy administracji uznały, że zakres obowiązków Skarżącego w ramach sprawowanej nad matką opieki nie stanowi przeszkody do podjęcia przez niego pracy, gdyż są to jedynie typowe "obowiązki domowe", "codzienne czynności", które mogą być wykonywane poza godzinami pracy, a ponadto Skarżący ostatnio raz pracował w 2014 r. Zauważyć należy, że przepisy u.ś.r. nie zawierają definicji sprawowania opieki, jednakże z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że musi to być opieka stała lub długoterminowa. Opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, gdyż sposób jej sprawowania jest uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki. Przepis ten nie uzależnia też otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą nad którą jest sprawowana opieka. Wskazany przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała (zob. wyroki NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19 i 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18). Wobec powyższego, nie należy rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki nad osobą niepełnosprawną, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, gdyż ma ona być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, a jej zakres wyznaczony jest stopniem niepełnosprawności, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 482/20; wyrok WSA w Krakowie z 29 lipca 2021 r., III SA/Kr 640/21). Stała opieka winna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 lipca 2021 r., II SA/Gl 598/21) i nie uzależnia sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą (por. wyroki NSA z 7 maja 2019 r. I OSK 3946/18 i z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 4023/18). Należy podkreślić, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest wiążąca dla organów orzekających w sprawie, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Tym samym, jeżeli osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki, to rozważeniu przez organy może podlegać tylko to, czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia (zob. wyrok NSA z 29 maja 2020 r., I OSK 1854/19). Należy także podkreślić, że w świetle powołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może być ograniczone wyłącznie do sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki jest osobą leżącą i pampersowaną. Z powyższego wynika, że o braku sprawowania opieki nie może decydować sam fakt, że wykonywane przez opiekuna czynności to "obowiązki domowe", "codzienne czynności", które można wykonywać każda inna osoba, także pracująca w pełnym wymiarze czasu pracy. Niewątpliwie także tego rodzaju codzienne czynności jak gotowanie, sprzątanie, zakupy, mycie, wizyty u lekarza i pomoc w podstawowej higienie wchodzą w zakres opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym. Ustawodawca ani nie wyłączył tych czynności z zakresu opieki, ani nie zastrzegł, że wykonywanie tego rodzaju czynności uważa się za opiekę wyłącznie wówczas, gdy niepełnosprawny jest osobą leżącą, nie mogącą się samodzielnie poruszać. Ustawodawca nie upoważnił także organów do oceny, jaki stan niepełnosprawnego w stopniu znacznym pozwalana na samodzielne wykonywanie przez niego ww. czynności i to w rozmiarze wykluczającym uznanie, że wykonywanie tych czynności przez osobę trzecią nie jest sprawowaniem opieki. W świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. bardziej istotne nie jest to, że ww. czynności w ramach opieki są wykonywane, ale to, czy wnioskodawca ma możliwość zorganizowania wykonywania tego rodzaju czynności w taki sposób, aby zarówno sprawować opiekę jak też wykonywać zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że matka Skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. Z treści tego orzeczenia wynika bezspornie, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie jest również kwestionowane, że to Skarżący sprawuje opiekę nad matką. Jednakże przy ocenie, czy zakres tej opieki uniemożliwia Skarżącemu podjęcie zatrudnienia organ, z uchybieniem ciążącego na nim z mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy, pominął treść znajdującego się w aktach sprawy wywiadu środowiskowego. W szczególności nie ocenił w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazanym w tym wywiadzie okoliczności, że opieka jest sprawowana całodniowo, matka Skarżącego większość czasu spędza w pozycji leżącej, porusza się tylko przy pomocy balkonika w mieszkaniu z drzwiami o wysokich progach (co zdaniem Sądu stanowi niewątpliwie przeszkodę w poruszaniu się), wymaga pomocy przy poruszaniu się, Skarżący asekuruje ją przy poruszaniu się; matka Skarżącego nie jest w stanie sama przygotować sobie posiłków, zaparzyć herbaty, wymaga także pomocy przy ubieraniu się, ma kłopoty z pamięcią. Także z uchybieniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ, kwestionując związek pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pominął przedstawione przez Skarżącego wydruki z Platformy Usług Elektronicznych ZUS, z których wynika, że Skarżący po roku 2014 r. był ubezpieczony w ZUS z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej a także w związku z wykonywaniem zatrudnienia w ramach umowy zlecenia z parafią rzymsko-katolicką w L. K.. Dopuszczony przez Sąd dowód z wydruku z Platformy Usług Elektronicznych ZUS z [...] sierpnia 2021 r. potwierdza, że ww. ostatnie ubezpieczenie ustało [...] maja 2021 r. tj. przed wydaniem decyzji w sprawie świadczenie pielęgnacyjnego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) należało orzec jak w sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ powinien orzec po uzupełnieniu materiału dowodowego odnośnie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w szczególności po roku 2014 oraz rozważeniu całego zebranego materiału dowodowego, szczególnie treści wywiadu środowiskowego.