II SA/Bd 1274/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. P. i D. M. na uchwałę Rady Miejskiej I. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska Inowrocławia dnia 29 października 2008 r. wydała uchwałę nr XXIV/349/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia dla terenu położonego w rejonie ulic: Świętokrzyskiej, Prezydenta Franklina Roosevelta, Solankowej i Zygmunta Wilkońskiego (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr 154, poz. 1373). W § 10 pkt 3 lit. c) dopuszczono na działce o numerze ewidencyjnym [...] zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub zabudowę pensjonatową zlokalizowaną przy granicy z działką nr [...]. Pismem z dnia 21 lipca 2010 r. skarżące D. M. i M. P. zwróciły się o usunięcie naruszenia prawa w § 10 pkt 3 lit. c) w/w uchwały. W uzasadnieniu wskazały, że na granicy działek znajduje się ściana budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr [...], w której znajdują się okna lokalu mieszkalnego. Budowa budynku na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] uniemożliwi więc korzystanie z tego lokalu. Organ w piśmie z dnia 17 sierpnia 2010 r. ustosunkowując się do w/w wezwania skarżących wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia prawa we wskazanym paragrafie. Dnia 21 września 2010 r. skarżące wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na przedmiotową uchwałę w zakresie §10 pkt 3 lit. c), zgodnie z którym dopuszcza się na działce o numerze ewidencyjnym [...] zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub zabudowę pensjonatową zlokalizowaną przy granicy z działką nr [...]. Zaskarżonej części uchwały skarżące zarzuciły naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przy tworzeniu planu uchwalonego uchwałą istniejącej zabudowy na działce nr [...] oraz poprzez dopuszczenie do nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących, do czego dojdzie w wyniku wybudowania budynku mieszkalnego lub pensjonatu na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...]. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności §10 pkt 3 lit. c) uchwały i zasądzenie od Rady Miejskiej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżące wywodziły, że zaskarżony paragraf ogranicza im w sposób istotny możliwość korzystania z prawa własności poprzez ograniczenie możliwości korzystania w dotychczasowy sposób ze znajdującego się na nieruchomości budynku. Uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego zawierający zaskarżony przepis uchwały Rada Miejska Inowrocławia nie uwzględniła tego, że w granicy działki nr [...] od strony działki nr [...] znajduje się ściana budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w której znajdują się okna lokalu mieszkalnego oraz że stan ten nie jest wynikiem samowoli budowlanej aktualnych właścicieli działki nr [...] lub ich poprzedników prawnych, lecz że został on ukształtowany prawnie jeszcze na początku XX wieku. Jakakolwiek zmiana istniejącego stanu bez zgody właścicieli działki nr [...], jako powodująca naruszenie prawa własności, prowadzi do naruszenia prawa. Zmianą taką będzie zaś niewątpliwie konieczność zamurowania okien w lokalu mieszkalnym znajdującym się w budynku usytuowanym na działce nr [...], co zaistnieje w momencie wybudowania budynku na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], a więc w sposób dopuszczony przez zaskarżony przepis uchwały Rady Miejskiej Inowrocławia. Opisany wyżej stan faktyczny i prawny powoduje, że Rada Miejska Inowrocławia uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego z zaskarżonym przepisem nie uwzględniła ustawowego obowiązku brania pod uwagę przy tworzeniu planu prawa własności. Skarżące posiadają interes prawny w złożeniu niniejszej skargi. W konsekwencji postanowienia zaskarżonego przepisu Starosta Inowrocławski decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Inowrocławiu przy ul. S., działka nr ew. [...]. Ściana budynku będącego przedmiotem tej decyzji usytuowana ma być na granicy z działką nr [...]. Wywoła to skutek, o którym mowa wyżej, tj. spowoduje zamurowanie okien usytuowanych w ścianie budynku skarżących znajdującej się na granicy działki nr [...] i nr [...], czyniąc bezużytecznym lokal mieszkalny naświetlany w sposób naturalny tymi oknami. Rada Miejska Inowrocławia wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska wywodziła, że w wyroku z dnia 6 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 602/08) wskazał, iż interesu prawnego nie ma w postępowaniu planistycznym podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu położonego na obszarze objętym projektowanym planem. Sąd ten wyraził powyższy pogląd w nawiązaniu do wywodów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99, publ. LEX nr 48 196. Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie wynika zaś, iż wysunął on powyższą tezę w oparciu o taki stan faktyczny, w którym skarżące nie kwestionowały ustaleń planu w odniesieniu do działek stanowiących ich własność. Ich zarzuty dotyczyły wyłącznie postanowień planu dotyczących działek sąsiednich. Zdaniem Sądu w przedstawionej sytuacji postanowienie aktu prawa miejscowego może być obiektywnie rzecz biorąc niekorzystne z punktu widzenia skarżącego, niemniej nie da się tego niekorzystnego wpływu zakwalifikować jako naruszenia interesu prawnego skarżącego. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 624/08. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r., Lex nr 368095 postawił jedynie ogólną tezę, iż "Właściciel działki ma legitymację skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały rady gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swą działką" pomijając kwestię powiązania interesu prawnego z posiadaniem na własność nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z orzeczenia tego wynika zatem, iż dopuszczalnym jest kwestionowanie postanowień planu dotyczących nieruchomości cudzych, wydaje się, iż w szczególności sąsiednich w sytuacji, gdy postanowienia te ograniczają skarżącemu możliwość korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność. Na takiej zaś wykładni skarżące w niniejszej sprawie oparły wniesioną skargę. W obecnym zaś stanie prawnym w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie może budzić wątpliwości, iż wnoszący skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale też zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Przepis art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Postanowienia § 10 pkt 3 lit. c zaskarżonej uchwały mają charakter ogólny i nie wskazują ani miejsca, ani też odległości zabudowy od tej granicy, gdyż przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina nie ma obowiązku stosowania przepisów obejmujących warunki techniczne budynków i ich usytuowania, z uwagi na fakt, iż plan nie rozstrzyga o kwestiach technicznych posadowienia przyszłych obiektów (zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 1638/98). Według zaś poglądu wyrażonego w Komentarzu - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 64 i 65: "Wydaje się, że należy przyjąć, iż w odniesieniu do terenów, dla których uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ochrona interesu osób trzecich realizowana jest na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. (...) Jak zaznaczono powyżej, zagospodarowanie terenu następuje w trybie określonym przez przepisy Prawa budowlanego, które gwarantują ochronę osób trzecich, a więc przyjmując perspektywę osoby niebędącej inwestorem - ochronę własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych." Zatem, jak wynika z powyższego wywodu skarżące mogą poszukiwać ochrony prawnej wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest uzyskanie przez Inwestora pozwolenia na zabudowę działki nr [...]. Zatem za całkowicie nieuzasadniony należy uznać argument skarżących, iż przepis ten niesie za sobą istotne zagrożenie dla dochodzonych przez nie praw w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego z uwagi na treść § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie sposób również zgodzić się z zarzutem skargi, iż §10 pkt 3 lit.c uchwały narusza prawo, tj. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust.3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 ust.2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z dotychczasową linią orzeczniczą (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2350/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/07) ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie. Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni, nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności. Niewątpliwie zaś przy uwzględnieniu wszystkich podniesionych powyżej przez wnoszącego odpowiedź na skargę argumentów, konieczność zamurowania okien w jednym z kilku lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku stanowiącym własność skarżących nie prowadzi do ograniczenia wykonywania przez skarżące prawa własności w tak znacznym zakresie, że skutkowałoby ono pozostawieniem im jedynie pozoru tego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podstawą wniesionej skargi jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że skarżące bezskutecznie wezwały Radę Miasta Inowrocław do usunięcia wskazanego przez nie naruszenia prawa spowodowanego przez wyżej wymienioną uchwałę oraz wniosły skargę przed upływem 60 dni od doręczenia tego wezwania. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżące, wbrew twierdzeniom organu, co do zasady posiadały interes prawny do zaskarżenia uchwały. Nie ulega bowiem wątpliwości to, że nieruchomość będąca ich własnością leży w obrębie ulic wymienionych w uchwale, tj. przy ul S.. Uchwała dopuszcza zabudowę na działce nr [...] zlokalizowaną przy granicy z działką nr [...] (tj. stanowiącą własność skarżących). W wyroku z dnia 29 grudnia 1999 r. (IV SA 150/99) NSA w Warszawie wyjaśnił, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości objętej planem. Interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego. Interesu prawnego nie ma w tym postępowaniu podmiot nieposiadający tytułu prawnego do gruntu, położonego na obszarze objętym projektowanym planem. Nawet uznając, że nieruchomość skarżących nie jest bezpośrednio ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, należy stwierdzić, że jako nieruchomość bezpośrednio sąsiadująca z działką nr [...] znajduje się ona w bezpośrednim zakresie oddziaływania tego planu i potencjalnie jego uregulowania mogą mieć na nią wpływ. Powyższe rozważania jednak nie przesądzają o tym, że skarga jest zasadna. Niezasadne było powoływanie się przez skarżące na naruszenie ich prawa własności. Na wstępie podkreślić należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2008 r., IV SA/Wa 2350/07, LEX nr 515330), co w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie miało miejsca. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają też z przepisów bardzo wielu innych ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 7 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. (IV SA 1638/98, LEX nr 48261), przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina nie ma obowiązku stosowania przepisów obejmujących warunki techniczne budynków i ich usytuowania, gdyż plan nie rozstrzyga o kwestiach technicznych posadowienia przyszłych obiektów. Zatem nie są trafne te zarzuty skargi, które zarzucają naruszenie przepisów normujących odległość między budynkami. Odrębną od treści miejscowego planu jest bowiem kwestia realizacji inwestycji i na etapie pozwoleń na budowę przesądzona jest dopuszczalność budowy nowych obiektów z uwzględnieniem dotychczasowej zabudowy terenu. Zatem prawa skarżących będą skutecznie podlegały ochronie w toku postępowania związanego z wydaniem decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Potwierdzeniem tego faktu jest złożenie przez skarżące skargi na wydaną w tym przedmiocie decyzję Starosty I. z dnia [...] r. Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego i związku z powyższym podlegała oddaleniu.