II SA/Bd 128/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] 2014 r. [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 145, art. 146, i art. 148 ustawy za dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518) w związku z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...]2010r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj. [...]. z 2010r., Nr [...], poz. [...]), ustalił dla I. M. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej [...] przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...], o pow. [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej [...], stanowiącej własność I. M. w udziale 1/6, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. W piśmie złożonym do Prezydenta Miasta z [...]2014r. I. M. wskazała, że pismo informujące ją o prawie zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie w terminie 7 dni doręczono jej [...]2014r., co uczyniła w dniu [...]2014r. Zażądała wyjaśnień, dlaczego w kolejnym piśmie z [...]2014r. stwierdzono, że nie wniosła uwag, zastrzeżeń i wniosków skoro termin 7 dni liczony był od [...]2014r. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzając, że organ nie zachował ustawowych terminów i przedwcześnie wydał decyzję, operat szacunkowy jest wykonany nierzetelnie i niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz inne zarzuty wobec ustaleń organu i rzeczoznawcy. Strona podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może podołać swoim obowiązkom, zatem w najbliższym czasie skieruje pismo do WSA w [...]. Pismem z [...]2014 r. Prezydent Miasta [...], odpowiadając na powyższe pismo wyjaśnił, że strony mają prawo do obrony swoich interesów, jak również prawo do wnoszenia uwag lub zastrzeżeń i przedkładania dokumentów w sprawie w każdym stadium postępowania administracyjnego, czego strona od momentu wszczęcia postępowania do dnia [...]2014r. nie uczyniła. Bez znaczenia dla sprawy jest, że rzeczoznawca w opinii wskazał błędną datę oględzin, gdyż mimo tej pomyłki wyjaśnił najistotniejsze dla sprawy kwestie, ponadto w decyzji z [...]2014r. wskazano prawidłową datę oględzin. W dniu [...]2014r. rzeczoznawca dokonał sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w swej opinii. W stosunku do zarzutów prawidłowości i rzetelności operatu, organ podał, że nie posiadając wiadomości specjalnych nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy i kontroluje ją jedynie pod względem formalnym, zgodności w prawem. Pismem z [...]2014r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (data wpływu do Prezydenta [...]2015r.) I. M., wniosła o zwolnienie z opłaty adiacenckiej z powodu wątpliwości, które zawiera decyzja Prezydenta [...] z dnia [...]201 r. Strona ponownie podniosła, że [...].2014r. doręczono jej pismo organu z [...].2014r. dotyczące możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni, co uczyniła [...].2014r. Organ jednak już [...]2014r. wydał decyzję, przed skorzystaniem przez stron z prawa wniesieniem zastrzeżeń i uwag przez stronę. Powyższe pismo organ pierwszej instancji przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczego [...] jako odwołanie I. M. od decyzji z 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], postanowieniem z dnia [...]2014r. znak [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania I. M. z dnia [...]2014r., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji z [...]2014r., zawierająca prawidłowe pouczenie co do przysługującego prawa wniesienia odwołania, została odebrana przez stronę w dniu [...]2014r., co potwierdza data i własnoręczny podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Ustawowy czternastodniowy termin do wniesienia odwołania przypadał na dzień [...]2014r. (środa), tymczasem odwołanie z dnia [...]2014r. zostało wniesione za pośrednictwem organu I instancji w dniu [...]2014r., a więc z uchybieniem terminu. Odwołanie nie zawierało wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w [...] na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] I. M. wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji oraz uchylenie w całości na zasadzie art. 145 § 1 w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz SKO. Skarżąca w uzasadnieniu zarzuciła, że decyzja Prezydenta Miasta narusza siedmiodniowy termin do wniesienia wyjaśnień od daty otrzymania zawiadomienia. Nadto pismem z [...]2014r. otrzymała odpowiedź na pismo z [...]2014 r. gdzie organ I instancji podtrzymał decyzję i pouczył ją, że przysługuje jej termin czternastu dni na złożenie odwołania do SKO [...], co też uczyniła pismem z dnia [...]2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...]2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]2014r. Postanowieniem z [...]2015r. sygn. akt I OZ 1126/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżącej na powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]2014r. stwierdzające wniesienie przez skarżącą z uchybieniem terminu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]2014r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wskazać należy, iż zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy, a zatem nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie. Nieuzasadnione jest zatem oczekiwanie skarżącej, iż w niniejszej sprawie sąd podda kontroli także merytoryczną decyzję organu pierwszej instancji. Zaakcentować przyjdzie, że z zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn.zm., dalej jako: "K.p.a."), każda strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika prawo odwołania strony od decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej w pierwszej instancji do organu wyższego stopnia (art. 127 K.p.a.). Postępowanie odwoławcze jest w pełni oparte na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania, nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje zasadniczo art. 129 K.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jeżeli w zakreślonym terminie strona nie złoży odwołania, decyzja uzyskuje przymiot ostateczności i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej. Mając na uwadze powyższe przepisy, nie ulega wątpliwości, że wydanie orzeczenia w trybie art. 134 K.p.a., zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie kwestionowanego w drodze odwołania rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji oraz w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 K.p.a. został przez stronę zachowany. Trzeba mieć na względzie, że stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu zamyka stronie drogę do ponownego rozpatrzenia jej sprawy, co ingeruje w konstytucyjne prawo każdego do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z tego powodu środki procesowe skutkujące niemożnością realizacji tego prawa muszą być przez organy administracji publicznej stosowane z ostrożnością, a wątpliwości w tym zakresie rozstrzygać należy na korzyść strony kwestionującej prawidłowość ustalenia rzeczywistej daty skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/11 opubl. w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczą kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w okolicznościach niniejszej sprawy było zatem ustalenie, czy skarżąca wniosła w ustawowym terminie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]2014 r. Bezsporna bowiem pozostaje w sprawie okoliczność, iż jest ona stroną tego postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta w przedmiocie opłaty adiacenckiej doręczona została skarżącej w dniu [...]2014r. (vide zwrotne potwierdzenie odbioru spięte k. 9 verte akt administracyjnych). Oznacza to, że czternastodniowy ustawowy termin do wniesienia przez skarżąca odwołania od powyższej decyzji upływał, jak prawidłowo wskazał to organ odwoławczy, z dniem [...]2014r. Stwierdzić przyjdzie, że w aktach administracyjnych sprawy zalega opisane wyżej podanie skarżącej z dnia [...]2014r. wniesione do Prezydenta Miasta [...]2014r., w którym wyraziła swoje niezadowolenie z wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta [...] skierował jednak do skarżącej pismo wyjaśniające z [...]2014 r. (doręczone stronie [...]2014 r.) w którym odnosi się do zarzutów wobec prowadzenia postępowania oraz sporządzenia operatu szacunkowego oraz nieścisłości dotyczących dat, jednak zupełnie pominął wniosek skarżącej o "ponowne rozpatrzenie sprawy", wyjaśniając stronie, już po terminie, iż przysługuje jej prawo do wniesienia dowołania od decyzji z [...]2014 r. Kolejnym pismem z [...]2014r. kierowanym do Kolegium, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, skarżąca wniosła o zwolnienie z opłaty adiacenckiej, ponownie wyrażając niezadowolenie z treści decyzji z [...]2014r. i postępowania organu pierwszej instancji. To pismo zostało przez organy administracji zarówno I, jak i II instancji błędnie potraktowane jako odwołanie od decyzji z [...]2014r., przy pominięciu skutków procesowych pisma skarżącej z [...]2014r. Wobec powyższego należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym o charakterze danej czynności procesowej decyduje nie nazwa czy forma podania lecz wyłącznie jego treść oraz intencja autora tego pisma. O tym jaki jest charakter ma pismo skierowane przez stronę decyduje ta strona, a nie organ. Organ administracji w razie jakichkolwiek wątpliwości co do charakteru kierowanego do niego pisma ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7-9 K.p.a. Jeżeli więc pismo jest sformułowane niezrozumiale organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania żądania, lecz powinien usunąć swą niepewność poprzez żądanie od wnioskodawcy stosowych wyjaśnień (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1284/10, wyrok WSA w Olsztynie z 23 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 796/12), chociaż w ocenie Sądu zwrot "wnoszę o ponowne rozpatrzenie sprawy" powinien być dla organów jasny i oczywisty. Należy podkreślić, że szczególnego podejścia wymaga odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji bowiem w myśl art. 128 K.p.a. nie wymaga one szczegółowego uzasadnienia, wystarczy bowiem by wynikało z niego, iż strona nie jest zadowolona z wydanego rozstrzygnięcia. Nie jest natomiast istotne w jakiej formie strona to niezadowolenie wyrazi oraz czy pismo zostanie zatytułowane jako odwołanie czy wniosek, lub tytułu zupełnie pozbawione. Mylne zatytułowanie pisma lub inne oczywiste niedokładności jak nieprofesjonalnie użyte sformułowanie nie mogą stanowić przeszkody dla nadania pismu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie. Rolą organu jest w takim przypadku wezwanie autora pisma do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości i jasnego przedstawienia żądania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 999/05). Zgodnie z przepisem art. 133 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję zobowiązany jest do przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w wyniku uznania tego odwołania za zasadne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż organ pierwszej instancji nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku i z istotnym naruszeniem przepisów postępowania nie nadał dalszego biegu odwołaniu skarżącej wniesionemu [...]2014r., czyli w terminie określonym w art. 129 K.p.a. Tymczasem nawet pobieżna analiza treści pisma skarżącej z [...]2014r. pozwala stwierdzić, iż wolą strony postępowania administracyjnego było wyrażenie niezadowolenia z podjętej przez organ [...]2014r. decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej i wskazanie na wadliwość tego aktu, postępowania administracyjnego oraz podstawowego dowodu w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] I. M. wywodzi, że odwołanie złożyła w terminie, uważając pismo Prezydenta Miasta z dnia [...]2014r. za decyzję, która określiła w skardze jako "podtrzymanie decyzji" i zwróciła uwagę, iż w piśmie tym została pouczona o prawie do odwołania. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że pismo z [...]2014r. nie stanowi ponownej decyzji Prezydenta Miasta, lecz wyłącznie odpowiedź na podanie strony, błędnie potraktowane przez organ pierwszej instancji jako skarga na działanie, podczas gdy organ zobowiązany był nadać mu bieg jako odwołaniu od własnej decyzji w toczącym się wszakże postepowaniu administracyjnym (art. 234 pkt 1 K.p.a.). Sposób załatwienia podania skarżącej z [...]2014 r. poprzez zwłokę z odpowiedzią przez 14 dni, brak dopytania czy pismo skarżącej jest odwołaniem od decyzji z [...]2014r., mimo jednoznacznie wynikającego z akt sprawy przedwczesnego jej wydania, z naruszeniem art. 10 K.p.a. oraz pouczenie o prawie do odwołania od decyzji z [...]2014 r. w sytuacji organ udzielił odpowiedzi po upływie terminu na wniesienie odwołania, stanowi istotne naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 (zasada praworządności), art. 7 (zasada legalności), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli), art. 9 (zasada informowania stron), art. 10 (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu) K.p.a. Pismo skarżącej z [...]2014r. zostało skierowane do organu po wydaniu i doręczeniu stronie decyzji z [...]2014r., a więc organ ten powinien potraktować je jako odwołanie, w szczególności, iż zostało ono złożone z zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z dyspozycją art. 227 i 234 pkt 1 w zw. z at. 236 K.p.a. każdą skargę strony złożoną w toku postępowania administracyjnego właściwy organ winien rozpatrzyć zgodnie z przepisami kodeksu. Raz jeszcze należy podkreślić, że w sytuacji gdy organ pierwszej instancji miał jakiekolwiek wątpliwości czy powyższe podanie stanowić miało odwołanie od decyzji w sprawie dla kwestionowanej przez skarżącą opłaty, czy kolejne pismo procesowe, lub skargę na działanie organu- powinien w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wezwać skarżącą do sprecyzowania charakteru tego pisma. Dodatkowo zważyć przyjdzie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nosi ono znamiona naruszenia nie tylko podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ale również rzetelnego działania organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. W konsekwencji wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...]2014 r. stwierdzające wniesienie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]2014 r. z uchybieniem terminu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] błędnie rozpatrzyło sprawę nie rozpatrując całości jej okoliczności, bez jakiejkolwiek analizy akt administracyjnych sprawy, w których znajduje się wszakże zarówno podanie skarżącej z [...], jak i z [...]2014r. Wobec powyższego stwierdzić należy, że I. M. w ustawowym terminie wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]2014 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, które na skutek naruszenia przepisów procedury administracyjnej nie zostało poprawnie rozpatrzone. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 127 i 134 K.p.a. i jest niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Stwierdzone naruszenie prawa ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie pozbawiło skarżącą konstytucyjnego prawa do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty przez organ odwoławczy w dwuinstancyjnym postepowaniu administracyjnym. W konsekwencji niniejszego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] rozpozna i rozstrzygnie sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...]2014r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zgodnie z wymogami art. 138 K.p.a. W szczególności organ odwoławczy podda ocenie wskazywane w odwołaniu z [...]2014r., piśmie z [...]2014 r. zarzuty dotyczące pozbawienia strony możliwości czynnego udziały w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji w kontekście pozostały zarzutów strony dotyczących między innymi wadliwości operatu szacunkowego, stanowiącego kardynalny dowód w sprawie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Skarżąca nie złożyła wniosku o zwrot kosztów postępowania, zatem zgodnie z art. 199 i art. 200 P.p.s.a., nie orzeczono w tym zakresie.