II SA/Bd 128/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem covid - 19 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od [...] Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego Ł. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].12.2020 r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. po rozpatrzeniu odwołania Ł. K. (dalej jako: skarżący) od decyzji nr [...] z dnia [...].10.2020 r. wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...].10.2020 r. Organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...].10.2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19, nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł na Ł. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą B., ul. P., [...] B. Od przedmiotowej decyzji strona złożyła odwołanie w ustawowym terminie wraz z wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonej decyzji do czasu rozpatrzenia odwołania. Strona wniosła o zmianę decyzji poprzez umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie poprzez odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 ust. 2 oraz art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak uznania, że przepisy wykonawcze, których naruszenie było podstawą stwierdzenia przez organ spełnienia przesłanek do nałożenia kary administracyjnej zostały wydane z przekroczeniem norm konstytucyjnych i z naruszeniem kompetencji organów władzy państwowej do wydawania aktów prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym, że zakazy związane ze zwalczaniem COVID-19, które zostały naruszone a powodujące ograniczenie w zakresie prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej zostały wprowadzone bez podstawy prawnej. Ponadto strona podniosła, że naruszony został § 7 ust. 1 i ust. 6 pkt. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U z 2020 r. poz. 1356 ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie; art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez ważnej podstawy prawnej; art. 7 k.p.a., poprzez nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności pozwalających na załatwienie sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony; art. 8 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji, która nie buduje zaufania do władzy publicznej i z naruszeniem zasady proporcjonalności; art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. zaskarżoną do Sądu, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia podał, że dnia [...] .08.2020 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadzili kontrolę sanitarną tematyczną w lokalu gastronomicznym – P., ul. P., [...] B. (protokół kontroli sanitarnej tematycznej nr [...] z [...] .08.2020 r.). W wyniku dokonanych czynności kontrolnych stwierdzono m.in., że spośród dwóch kondygnacji lokalu dla klientów w części piwnicznej prowadzona była działalność w postaci dyskoteki (głośna, rytmiczna muzyka, klienci tańczący w wydzielonej części lokalu-parkiet taneczny), co stanowi naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U z 2020 r. poz. 1356.). Zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia do odwołania ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Stwierdzona nieprawidłowość udokumentowana została protokołem kontroli sanitarnej tematycznej nr [...] z [...] .08.2020 r., który został podpisany bez uwag przez stronę uczestniczącą w czynnościach kontrolnych. W konsekwencji powyższego, organ wydał decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy wskazał, że przedsiębiorca zobowiązany jest do znajomości przepisów prawa związanych z wykonywaną przez siebie działalnością oraz ponosi pełną odpowiedzialność za spełnienie wymagań określonych w przepisach prawa. Strona jest odpowiedzialna za wszystkie działania prowadzone w kierowanym przez siebie zakładzie, wobec czego za naruszenie obowiązującego prawa odpowiada osobiście. Uwzględniając powyższe oraz ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii i konieczność podejmowania działań związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, niezbędne było zastosowanie przez organ sankcji o charakterze pieniężnym, ze względu na ochronę zdrowia i życia publicznego. Orzeczona wysokość kary przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego była minimalną możliwą, jaką wyznaczył ustawodawca za tego typu przewinienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Ł. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia na skarżącego kary administracyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: -§ 7 ust. 1 i ust. 6 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.08.2020 w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zw. z art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że przepisy wykonawcze, których naruszenie było podstawą stwierdzenia przez organy sanitarne spełnienia się przesłanek do nałożenia na skarżącego kary administracyjnej, zostały wydane z przekroczeniem norm konstytucyjnych i z naruszeniem kompetencji organów władzy państwowej do wydawania aktów prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym, że zakazy związane ze zwalczaniem COVID-19, powodujące ograniczenie w zakresie prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, a które miały być naruszone przez skarżącego, zostały przyjęte bez podstawy prawnej; -art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez ważnej podstawy prawnej; -art. 7 i 8 ust. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nie budującej zaufania do organów administracji publicznej i z naruszeniem zasady proporcjonalności, w tym nie wzięcie pod uwagę faktu, że akt wykonawczy ustanawiający zakazy, których naruszenie stanowiło nałożenie na skarżącego kary administracyjnej, zostały przyjęte przez Radę Ministrów na dzień przed oraz zaczęły obowiązywać w tym samym dniu, w którym doszło według organu do naruszenia przez skarżącego tychże zakazów, jak też faktu, że pomimo wątpliwości co do legalności tychże zakazów skarżący w kolejnych dniach dostosował prowadzoną przez niego działalność gospodarczą do tych zakazów, a co od wielu miesięcy skutkuje tym, że działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącego w branży gastronomiczno-rozrywkowej, stała się niedochodowa, z której przychody znacząco spadły, a za co władze państwowe nie przyznały skarżącemu prawa do odszkodowania, a konsekwencji, że został on już "ukarany" dwukrotnie przez władze publiczne za ogłoszony w kraju stan epidemii; -art. 189f § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie i nie odstąpienie od nałożenia na skarżącego kary administracyjnej pomimo braku ustalenia przez organy sanitarne, że zarzucane skarżącemu w niniejszej sprawie naruszenie zakazów wywołało jakiekolwiek skutki epidemiczne wśród klientów czy obsługi lokalu gastronomicznego należącego do skarżącego. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W opisanych przypadkach sąd uchyla decyzję lub postanowienie. Natomiast stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2-3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy prawa materialnego. Kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] .12.2020r., nr [...] w sprawie nałożenia kary administracyjnej w kwocie [...] zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19. Ustalenia stanu faktycznego w sprawie nie pozostawiają żadnych wątpliwości. Pracownicy organu w wyniku kontroli przeprowadzonej [...] .08.2020r. w lokalu gastronomicznym – P., ul. P. w B. ustalili, że w części piwnicznej prowadzona była działalność w postaci dyskoteki, klienci tańczyli w części lokalu - parkiet taneczny. Czynności kontrolne zostały udokumentowane protokołem i opisane w decyzjach organów sanitarnych. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że z dniem 20 marca 2020r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. poz. 491 ze zm.). Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ powołał art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.) w związku z § 7 ust. 1 oraz ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r. poz. 1356 ze zm.). W § 7 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia do odwołania ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Tym samym aktem rangi rozporządzenia wprowadzono czasowe ograniczenia w czasie obowiązywania stanu epidemii oraz określono szczególne zasady prowadzenia działalności. W przedmiotowej sprawie spór dotyczy wyjaśnienia, czy ustalenia poczynione przez pracowników w dniu kontroli, uprawniały do nałożenia kary administracyjnej na Skarżącego, w związku z naruszeniem obowiązujących ograniczeń sanitarnych wprowadzonych rozporządzeniem na terenie całego terytorium Rzeczypospolitej. W związku z powyższym kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny stosowania przez organy prawa materialnego. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta została powtórzona w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że aby organ władzy mógł wykonywać swoje kompetencje musi istnieć wyraźnie określona norma prawna, dająca podstawę prawną rozstrzygnięcia władczego w konkretnej sprawie. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej, dotyczącej tej sfery, może stanowić ustawa bądź przepisy wykonawcze, wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Zgodnie z doktryną, ustalając obowiązywanie normy prawnej, organ administracji publicznej musi zatem stwierdzić: a) czy w systemie prawnym zawarte są normy regulujące rodzaj spraw, z którego zakresu rozpatrywana jest sprawa; b) czy normy te przewidują rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej; c) czy norma weszła w życie; d) czy została formalnie deregowana (B.Adamiak, w Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz B.Adamiak, J.Borkowski, wydanie 14, wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2016 str. 56). W tym miejscu należy podkreślić, że uprawnienia organów administracji nie dają możliwości oceny zgodności stosowanych w sprawie przepisów prawa z Konstytucją. Dopóki przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia pozostaje w obrocie prawnym, to organ ma obowiązek go stosować. W skardze Skarżący zarzucił naruszenie § 7 ust. 1 i ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zw. z art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997 (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że przepisy wykonawcze, których naruszenie było podstawą stwierdzenia przez organy sanitarne spełnienia się przesłanek do nałożenia na skarżącego kary administracyjnej, zostały wydane z przekroczeniem norm konstytucyjnych i z naruszeniem kompetencji organów władzy państwowej do wydawania aktów prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym, że zakazy związane ze zwalczaniem COVID-19, powodujące ograniczenie w zakresie prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, a które miały być naruszone przez skarżącego, zostały przyjęte bez podstawy prawnej. Z powyższego zarzutu wynika, że organy nie mogły stosować § 7 rozporządzenia, ponieważ, zgodnie z art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie działalności gospodarczej oraz w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w drodze ustawy. Odnosząc się do tej kwestii, wskazać należy, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie art. 48a ust. 1 o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, stosownie do którego, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Zgodnie zaś z art. 46b pkt 1 i 2 tej ustawy, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.), w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Natomiast w § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1356), wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.ch.z., do odwołania ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Akt ten obowiązywał od 8 sierpnia 2020 r. do 10 października 2020 r. Zdarzenia ujawnione przez PPIS mieściły się w tym przedziale czasowym. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie było, czy ww. przepisy rangi podustawowej mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Sądowi w składzie orzekającym w niniejszej sprawie znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r. II GSK 673/21 (dostępny w bazie orzeczeń CBOIS, na stronie https://cbois.nsa.gov.pl), w którym Sąd ten stwierdził, że ograniczenia praw i wolności w związku ze stanem epidemii znajdują oparcie w regulacji ustawowej, która jest wykonaniem konstytucyjnego nakazu, wynikającego z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Z tego powodu ten rodzaj ograniczeń należy zaliczyć do zwykłych środków konstytucyjnych niewymagających korzystania z rozwiązań prawnych właściwych dla stanów nadzwyczajnych. W ocenie tutejszego Sądu, niewątpliwie przeciwdziałanie pandemii stanowi obowiązek władz publicznych. Wynika to wprost z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Jednakże, Sąd podziela w pełni pogląd, że "realizacja tego obowiązku nie jest możliwa za pomocą zwykłych środków pozostających w dyspozycji władz publicznych przy dokonywaniu ograniczania praw konstytucyjnych w oparciu o wymogi z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Są one niewystarczające dla zwalczana zagrożenia. Prawne i faktyczne środki działania, o których mowa w art. 228 ust. 1 Konstytucji, wymagają wprowadzenia szczególnych rozwiązań w zakresie funkcjonowania organów państwa oraz wprowadzania szczególnego rodzaju ograniczeń praw konstytucyjnych". (Tuleja Piotr, Pandemia COVID-19 a konstytucyjne stany nadzwyczajne Palestra 2020/9/5-21). Organy administracji publicznej powinny postępować w taki sposób, aby w jak największym stopniu chronić obywateli przed występującymi zagrożeniami i maksymalizować efektywność swych działań, ale nie doprowadzając równocześnie do ograniczania praw człowieka, w sposób niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji, z którego wprost wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Podobna dyrektywa dotycząca ograniczenie wolności działalności gospodarczej zawarta jest w art. 22 Konstytucji RP, który dopuszcza ograniczenie wolności działalności gospodarczej, ale tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, to ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). W niniejszej zaś sprawie ograniczenie to zostało wprowadzone rozporządzeniem, które jest źródłem prawa, wymienionym w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże, zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest zatem aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Jednocześnie rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Sąd, rozpoznający niniejszą sprawę, podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wyrażony w wyroku z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Go 564/21, w którym stwierdził, że treścią rozporządzenia mogą być tylko takie unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36. Ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie, jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego, nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Rozpoznając niniejszą sprawę, należy mieć na względzie, że o ile organ administracji, zgodnie z zasadą legalizmu, jest obowiązany do stosowania obowiązującego rozporządzenia, to sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, dostępne w CBOIS) Stosownie do art. 46a ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy zapobiegawczej wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Należy wskazać, że obydwa te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanym rozporządzeniu a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest bowiem równoznaczne pojęciowo z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Analiza powołanych regulacji prowadzi do wniosku, że zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych uregulowany w § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. Zważyć bowiem należy, że powołane upoważnienia ustawowe dawały podstawę do ograniczenia (a nie zakazu) prowadzenia działalności gospodarczej i to wyłącznie czasowo. Nie dawały one natomiast podstawy do zakazania przedmiotowej działalności i to bez ścisłego określenia przedziału czasowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 33/21. Wobec powyższego naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa. Jak już wskazano, oczywistym jest, że prawodawca może ingerować w istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim). Z wykonawczego charakteru rozporządzenia wynika, że ma ono konkretyzować, a nie uzupełniać lub modyfikować regulację ustawową. Rozporządzenie nie może przyznawać jednostce praw nieznanych ustawie, jak również nakładać na jednostkę obowiązków nieprzewidzianych przez ustawę. Przybysz Piotr, Instytucje prawa administracyjnego (publ. Lex.pl). Art. 92 ust. 1 Konstytucji stanowi konstytucyjną podstawę do stanowienia przez enumeratywnie wymienione w ustawie zasadniczej podmioty podustawowego aktu wykonawczego o mocy powszechnie obowiązującej - rozporządzenia oraz zawiera jego definicję, wyznaczającą granice jego konstytucyjności i legalności. Podkreślić należy, że Sąd nie dokonuje tym samym oceny konstytucyjności przepisów zastosowanych w sprawie przez organy. W obowiązującym stanie prawnym badanie konstytucyjności przepisów prawa należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. W wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10 (CBOSA), NSA stwierdził, że "Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet, jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazującego, że Konstytucja RP jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. (...) Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny (...)". Takie uprawnienie sądów administracyjnych znalazło potwierdzenie m. in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, że "nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, Nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany". Wobec powyższego, w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi, że rozporządzenie zostało wprowadzone do porządku prawnego z naruszeniem prawa, może odmówić jego stosowania. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, co uprawniało Sąd do odmowy zastosowania rozporządzenia ze względu na jej sprzeczność z Konstytucją. Wobec wadliwości wprowadzenia zakazu, o którym mowa w § 7 rozporządzenia, a co za tym idzie braku podstaw do wymierzenia kary, postępowanie administracyjne, przy braku podstaw prawnych do jego kontynuowania, powinno zostać umorzone. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że w dacie zdarzenia ([...] sierpnia 2020r.) będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Skoro nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, to niezgodne z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną, pozwalającą na wymierzenie przez organ pierwszej instancji kary pieniężnej za niezabronione ustawą zachowanie. Należy jednakże zauważyć, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją RP. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te są bowiem związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd administracyjny. Z przedstawionych wyżej powodów brak jest podstaw do kontynuowania w sprawie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 P.p.s.a. nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Należy bowiem wyjaśnić, że art. 145 § 3 P.p.s.a. stanowi przeniesienie na grunt postępowania sądowoadministracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a., instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd, wyjątkowo wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje wówczas obowiązek przypisany temu organowi. Orzeczenie sądowe zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne (por.: komentarz do art. 145 P.p.s.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwił sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej. Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.