II SA/Bd 1285/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. P. pozwolenia na dobudowę tarasu wraz z wykonaniem otworu drzwiowego do budynku mieszkalnego, na terenie działki nr [...] obręb [...] KM 41 przy ul. [...] we [...]. Decyzję doręczono skarżącemu dnia 5 lipca 2018 r., poprzez doręczenie zastępcze w oparciu o art. 44 § 4 w zw. z art. 44 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1296), zwana dalej "k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący w dniu 26 lipca 2018 r., w którym wskazał, że nie otrzymał adresowanej do niego korespondencji zawierającej ww. decyzję i wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżonym natomiast w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy powyższe rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. P. pozwolenia na dobudowę tarasu wraz z wykonaniem otworu drzwiowego do budynku mieszkalnego, na terenie działki nr [...] obręb [...] [...] przy ul. [...] we [...]. W aktach organu I instancji znajduje się skierowana do skarżącego przesyłka zaadresowana na niekwestionowany przez niego adres jego miejsca zamieszkania. Z przedmiotowego zwrotnego potwierdzenia nadania wynika, że przesyłka pomimo dwukrotnego jej awizowania nie została odebrana, a zawiadomienie o pozostawieniu pisma w Urzędzie Miasta [...] umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z uwagi na powyższe, ponieważ został zachowany tryb przewidziany w przepisie art. 44 k.p.a., w tym podwójnego awizowania przesyłki pod prawidłowym adresem należy uznać, że doszło do tzw. "fikcji doręczenia", o jakiej mowa w art. 44 § 4 k.p.a. Innymi słowy należy uznać, iż ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., została skutecznie doręczona skarżącemu, dnia 5 lipca 2018 r. Ustawowy termin czternastodniowy do wniesienia odwołania od decyzji upłynął w dniu 19 lipca 2018 r. Odwołanie zaś skarżący złożył bezpośrednio w Urzędzie Miasta [...] w dniu 26 lipca 2018 r. Jednocześnie strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Kierując się stanowiskiem zawartym w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1134/15, że obowiązkiem organu odwoławczego, do którego wpłynęło odwołanie, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, jest w pierwszej kolejności rozpoznanie i rozstrzygnięcie tego wniosku. Wojewoda wydał postanowienie z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jak już nadmieniono powyżej, ustawowy termin czternastodniowy do wniesienia odwołania od decyzji upłynął p. J. A. w dniu 19 lipca 2018 r. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego wart. 134 (wyrok NSA w Łodzi z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, LEX nr 29079). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminowi wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego. Termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Ponadto jest to termin ustawowy, wiąże więc wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym, (patrz: wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 1039/14). Powyższe odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., zostało wniesione za pośrednictwem Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] lipca 2018 r., zatem została zachowana właściwa forma przekazania pisma, jednakże nie został zachowany termin. W świetle art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze złożonej przez skarżącego na powyższą decyzję do Sądu, podniósł on, że spośród wielu różnych zawiadomień i wezwań, kierowanych do niego w różnych sprawach, w tym w ramach niniejszego postępowania, nie otrzymał jedynie decyzji Prezydenta Miasta [...], zatwierdzającej przedmiotowy projekt. Wskazał, że niedorzecznym jest przyjęcia za słusznej tezy, iż nie miał zamiaru odebrać ww. decyzji. Wyjaśnił, że w okresie czerwiec - lipiec 2018 r., przebywał w miejscu zamieszkania. Podkreślił, że przesyłki adresowane za pośrednictwem Polskiej Poczty docierają do niego bez problemu. Podniósł, że realizacja budowy tarasu naruszy jego prywatność i przyczyni się do obniżenia wartości jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę złożonej przez Wojewodę [...], organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę uczestniczki postępowania, I. P., wniosła ona o oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Ocena zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonego postanowienia. Opisany przez organ odwoławczy stan faktyczny sprawy znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym i został ustalony zgodnie ze standardami wyznaczonymi przez art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wobec materii zaskarżonego postanowienia, wskazać należy, że w myśl art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Skutki naruszenia przez stronę powyższej regulacji określa jednoznacznie art. 134 k.p.a., który stanowi: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Rozpoznanie odwołania wniesionego po terminie obciąża decyzję organu drugiej instancji wadą rażącego naruszenia prawa, bowiem narusza nie tylko przepis k.p.a. o terminie złożenia odwołania - art. 129 § 2 k.p.a. - ale także zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1, 2, 3 k.p.a. Organ przyjął, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], została doręczona skarżącemu dnia 5 lipca 2018 r., w trybie uregulowanym w art. 44 k.p.a. tj. tzw. doręczenia zastępczego. Domniemanie doręczenia stronom decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi konsekwencję niepodjęcia przez strony kierowanych do nich przesyłek pomimo ich prawidłowego, dwukrotnego awizowania. Przepisy dotyczące procedury doręczania pism w postępowaniu administracyjnym zostały uregulowane m.in. w art. 44 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Przepis art. 44 § 2 k.p.a., stanowi, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Z przepisu art. 44 § 3 k.p.a., wynika natomiast, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Jak wynika natomiast z art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki skierowanej na adres skarżącego, wskazano, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki w dniu [...] czerwca 2018 r., przesyłkę pozostawiono na okres 7 dni w Urzędzie Miasta [...] ul. [...][...], a zawiadomienie o pozostawieniu pisma w UM we [...] pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Następną adnotacją na powyższym dokumencie jest stwierdzenie, że z powodu niepodjęcia pisma w terminie 7 dni, przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 29 czerwca 2018 r. Natomiast na kopercie zawierającej decyzję pierwszoinstancyjną, naniesiono następujące informacje: "1/ awizowano w dniu 21.06.2018 2/ okres przechowywania; 22.06.2018 – 05.07.2018 3/ awizowano powtórnie w dniu 29.06.2018 4/ nie podjęto w terminie, zwrot do wydziału merytorycznego 06.07.2018". Zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu [...] lipca 2018 r. W ocenie Sądu procedura zastępczego doręczenia przedmiotowej decyzji nastąpiła w zgodzie z wymogami zawartymi w art. 44 k.p.a. W wypełnionym przez podmiot doręczający potwierdzeniu doręczenia pisma oraz na kopercie zamieszczono wszystkie wymagane ustawą informacje, wobec czego dokumenty te nie budzą wątpliwości i spełniają wszystkie wymogi. Z dołączonej do akt koperty wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłki wynika przyczyna niedoręczenia przesyłki osobiście, a także to, że adresat został dwukrotnie zawiadomiony o pozostawieniu przesyłki do jego dyspozycji w konkretnej placówce pocztowej. Te dokumenty potwierdzają, że doręczyciel pocztowy nie zastał adresata 21 czerwca 2018 r. w miejscu zamieszkania, nie miał również możliwości doręczenia przesyłki pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, tj. w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. W tych okolicznościach zawiadomienie o pozostawieniu pisma na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Miasta [...]. doręczyciel umieścił w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Na druku potwierdzenia odbioru i kopercie wskazano daty pierwszego i powtórnego zawiadomienia adresata o pozostawaniu pisma w tej placówce pocztowej (drugie zawiadomienie po upływie 7 dni od pierwszego), a także datę zwrotu przesyłki do nadawcy (po upływie 14 dni od pierwszego zawiadomienia) z uwagi na niepodjęcie jej przez adresata. Trzeba zauważyć, że przy drugim zawiadomieniu o awizowaniu przesyłki nie umieszczono informacji, gdzie pozostawiono awizo oraz gdzie została złożona przesyłka. Wskazać jednak należy, że pkt 3 potwierdzenia odbioru przewiduje, iż w razie niepodjęcia przez adresata w ciągu 7 dni, doręczający wpisuje jedynie datę powtórnego zawiadomienia. Z powyższego wynika zatem, że na druku potwierdzenia odbioru informacje o miejscu pozostawienia awizo i miejscu złożenia przesyłki doręczyciel umieszcza tylko przy pierwszym zawiadomieniu o awizowaniu przesyłki (vide: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 993/14). Należy też zauważyć, że adnotacje dotyczące chronologii działań w sprawie doręczenia przesyłki, zawarte na kopercie, nie zostały podpisane przez doręczyciela. Ta okoliczność nie wpływa jednak na skuteczność doręczenia zastępczego. Po pierwsze, informacje te stanowią jedynie potwierdzenie istniejących adnotacji na druku zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma, a po wtóre, brak jest regulacji prawnej, która wymagałaby podpisania wskazanych, chronologicznych informacji. W szczególności ustalone przepisami art. 44 § 2-4 k.p.a. wymogi doręczenia zastępczego, nie wprowadzają wymogu opatrywania podpisem każdej adnotacji doręczyciela na przesyłce (tak wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., II OSK 2880/13, LEX nr 1982850; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 listopada 2018 r., sygn.. akt II SA/Gd 538/18). Nie podlega więc wątpliwości, że skarżący w sposób oczywisty uchybił prawnemu obowiązkowi złożenia odwołania w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia decyzji Prezydenta Miasta [...], bowiem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 19 lipca 2018 r. w czwartek. W tych okolicznościach organ odwoławczy zobowiązany przepisem art. 134 k.p.a. zmuszony był do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Argumentacja skarżącego, że nie dotarła do niego korespondencja, będzie stanowiła natomiast przedmiot rozważań Sądu, w sytuacji rozpoznawania skargi na wydane przez organ odwoławczy postanowienie z dnia [...] września 2018 r., o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w odrębnym – od niniejszego - postępowaniu sądowoadministracyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec przekroczenia ustawowego terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy zobligowany był wydać postanowienie o odmowie uwzględnienia odwołania ze względu na uchybienie terminu do jego wniesienia. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono, jak sentencji.