II SA/Bd 1296/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz radcy prawnego J. Ż. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] maja 2018r. T. S. (skarżąca) zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej, wichury i nawałnicy z nocy 11 na 12 sierpnia 2017r., w formie pieniężnej na remont dachu na budynku mieszkalno-gospodarczym". Wskazała, że w sprawie pojawiły się nowe fakty i okoliczności: "ekspertyza budowlana wykazała, że występują liczne przecieki przez dach, konstrukcja dachu uległa dość dużym widocznym przemieszczeniom". Podniosła, że oszacowany pierwotnie koszt naprawy dachu jest niższy od rzeczywistego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...], Burmistrz G. odmówił skarżącej zwiększenia zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej związanej z nawałnicą z dnia [...] sierpnia 2017r., wskazując, że powodem odmowy jest niedoszacowanie szkód przez Komisję w dniu [...] lipca 2018r. i podtrzymanie oceny uszkodzeń budynku z dnia [...] września 2017r.". W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją oraz ustaleniami wywiadu środowiskowego z [...] maja 2018r. dochód na osobę w trzyosobowej rodzinie skarżącej wynosi [...] zł, a więc spełnione zostało kryterium określone w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1508 ze zm. – dalej "u.p.s."). Organ stwierdził, że dom składa się z części gospodarczej i mieszkalnej, przy czym zgodnie z decyzjami PINB w I. z dnia [...] marca 2018r., o tożsamym numerze [...], budynek w części gospodarczej został przeznaczony do rozbiórki z racji na jego całkowitą degradację, zaś w części mieszkalnej został uznany za zdegradowany i przeznaczony do podjęcia natychmiastowych czynności remontowych (nr [...] z [...] października 2017r.). Organ wskazał, że nawałnica z 11 na 12 sierpnia 2017r. przyczyniła się jedynie do zalania elementów dachowych wodą opadową. Zgodnie z oceną uszkodzeń z dnia [...] września 2017r. stwierdzono uszkodzenia budynku mieszkalnego w postaci rozszczelnienia pokrycia dachu z papy 15%, uszkodzenia w wyniku zalania wodą opadową części konstrukcji 20%, zalanych sufitów do remontu 40%; dla części gospodarczej zaniechano szacunku uszkodzeń ze względu na jego przeznaczenie do rozbiórki. Organ wskazał, że skarżącej przyznany został zasiłek celowy w wysokości [...] zł decyzją z [...] października 2017r., nr [...]. Skarżąca do dnia rozstrzygania w przedmiocie wniosku z dnia [...] maja 2018r. nie wykonała czynności określonych w decyzji nr [...] i nie podjęła działań zmierzających do usunięcia powstałych szkód. Na skutek wniosku z [...] maja 2018r. powołana została komisja PINB w I., Urzędu Miejskiego i Ośrodka Pomocy Społecznej w G. , która [...] lipca 2018r. przeprowadziła kontrolę na nieruchomości skarżącej podtrzymując ocenę uszkodzeń budynku z [...] września 2017r. Organ stwierdził, że rozstrzygnięcie w sprawie podjęte zostało na podstawie oceny z [...] września 2017r. oraz protokołu z [...] lipca 2018r.; w ocenie organu, pomoc finansowa przyznana decyzją z dnia [...] października 2017r. została naliczona prawidłowo. Organ zaznaczył, że skarżąca wraz z mężem nie współpracują z pracownikami socjalnymi w celu poprawy warunków życiowych i negatywnie odnoszą się do proponowanych form wyjścia z trudnej sytuacji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zgłosiła zastrzeżenie co do składu i sposobu działania komisji oceniającej szkody na nieruchomości. Powtórzyła za wnioskiem, że w ekspertyzie budowlanej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego wskazano, iż "występują liczne przecieki przez dach", oraz że "konstrukcja dachu uległa dość dużym widocznym przemieszczeniom". Wskazała, że członek komisji kierujący jej pracą w sprawie z wniosku z [...] maja 2018r. i sporządzający protokół z [...] lipca 2018r. nie dostrzegł okoliczności wskazanych w ekspertyzie budowlanej. Decyzją z dnia [...] października 2018r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego, organ odwoławczy przywołał ustalenia protokołu z oględzin nieruchomości w dniu [...] września 2017r. oraz dyspozycję decyzji z dnia [...] października 2017r. Zacytował za organem I instancji, że zaistniałe w nocy z 11 na 12 sierpnia 2017r. warunki pogodowe przyczyniły się jedynie do dalszej degradacji będącego już w katastrofalnym stanie budynku. Dalej wskazał na okoliczność wydania przez PINB postanowienia z dnia [...] listopada 2017r. o obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku, dwóch decyzji z dnia [...] marca 2018r. o nakazie rozbiórki nieużytkowanej części gospodarczej budynku i wykonaniu określonych czynności w części mieszkalnej budynku (trwałe zabezpieczenie terenu nieruchomości i części mieszkalnej budynku wraz z przyległym terenem przed dostępem osób postronnych, umieszczenie na ogrodzeniu i budynku tablic ostrzegawczych, dokonanie niezbędnego zabezpieczenia części mieszkalnej budynku przed przedostawaniem się wody opadowej do wnętrza przez nieszczelności dachu, wyłączenie z użytkowania części mieszkalnej budynku wraz z przyległym terenem do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i wykonania remontu), oraz na ustalenia protokołu z [...] lipca 2018r. podtrzymującego ocenę uszkodzeń z dnia [...] września 2017r. Organ przywołał ustalenia wykonanej na polecenie PINB ekspertyzy budowlanej z [...] stycznia 2018r. potwierdzającej katastrofalny stan budynku, oraz wywiadu środowiskowego z [...] maja 2018r. ustalającego sytuację bytową rodziny skarżącej. Przytoczywszy treść art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. organ odwoławczy stwierdził, że obecny stan budynku jest wynikiem wieloletnich zaniedbań skarżącej polegających na braku bieżącego dbania o budynek, co spowodowało jego degradację, a ponadprzeciętne warunki pogodowe z sierpnia 2017 r. pogłębiły dalszą degradację budynku. Wskazał, że pomoc przyznawana jest w związku ze skutkami nawałnicy, a nie w związku z zaniedbaniami i brakiem należytej staranności o obiekt; organ zauważył, że skarżąca otrzymała pomoc finansową, której jeszcze nie rozliczyła (przedstawienie faktur lub rachunków potwierdzających wydatkowanie przyznanych środków). W odniesieniu do twierdzeń skarżącej o niedoszacowaniu kosztów naprawy dachu organ wyjaśnił, że przyznana pomoc nie ma na celu zrekompensowania powstałego uszczerbku majątkowego i nie musi ściśle odpowiadać wysokości poniesionej szkody – żądanie wyższej kwoty zasiłku jest w ocenie organu sprzeczne z celem pomocy społecznej. Zauważył, że skarżąca otrzymała zasiłek celowy na pokrycie kosztów remontu dachu, a także zaproponowano jej lokal zastępczy; podkreślił nadto negatywny stosunek skarżącej i jej męża do propozycji przedstawianych przez organ I instancji mających na celu poprawę ich sytuacji życiowej, przy czym są oni stałymi beneficjentami świadczeń pomocy społecznej od 2011r. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające pozytywne załatwienie wniosku skarżącej. W odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczących członka komisji oceniającej szkody, organ wskazał, że jest to subiektywna ocena skarżącej, mniemająca wpływu na sprawę, a nadto, iż protokół oględzin z [...] września 2017r. został potwierdzony przez drugiego inspektora PINB, a protokół z [...] lipca 2018r. potwierdziły jeszcze cztery kolejne osoby, w tym skarżąca. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. S. wniosła o jej uchylenie i nakazanie organowi odwoławczemu przeprowadzenie rzetelnego postępowania w sprawie, względnie o uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie temu organowi przeprowadzenie rzetelnego postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowania polegające na uznaniu, że skarżącej nie należy się zwiększenie przyznanego zasiłku tak, by objął on całość kosztów naprawy budynku, - przepisów postępowania polegające na niepełnym i niewłaściwym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy: ustalenia rozmiaru szkód i wysokości zasiłku potrzebnego na ich naprawę oraz brak przesłuchania skarżącej i wysłuchania jej argumentacji, - art. 2 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niepełne zastosowanie z uznaniem, że pomoc społeczna nie jest przeznaczona do pełnego wsparcia skarżącej jako ofiary klęski nawałnicy. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła swoją trudną sytuację rodzinną i ekonomiczną, wieloletnie korzystanie z pomocy społecznej. Za kuriozalną i obraźliwą uznała proponowaną przez organ formę poprawy swojej sytuacji w postaci sprzedaży lub zalesienia posiadanych gruntów rolnych. Powtórzyła, że zajmuje się chorym mężem i nie ma możliwości podjąć starań o poprawę swojej sytuacji. Skarżąca podniosła, że błędnie ustalono rozmiar powstałych szkód: w komisji nie było przedstawiciela nadzoru budowlanego, a organ powinien powołać niezależnych biegłych z zakresu budownictwa, by ocenili rzeczywisty wymiar szkody i wysokość środków finansowych na jej naprawę. Wskazała, że stan fundamentów domu jest dostateczny, zatem naprawa części mieszkalnej jest możliwa i powinna otrzymać pomoc umożliwiającą doprowadzenie obiektu do stanu umożliwiającego zamieszkanie. Kwotę [...]zł wskazała jako potrzebną do naprawy dachu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] lipca 2019r. skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy, przedstawiła dodatkową argumentację popierająca zarzuty wobec decyzji organów administracji, wnosząc o uchylenie wadliwych decyzji i przyznanie kosztów zastępstwa procesowego z urzędu, które nie zostały pokryte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę należało zatem uwzględnić, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzuty okazały się trafne. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza G. z [...] sierpnia 2018r. o odmowie zwiększenia skarżącej zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zjawiska noszącego znamiona klęski żywiołowej związanej z nawałnicą z dnia 11 sierpnia 2017r. Sąd zauważa, że organ I instancji w rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...] sierpnia 2018r. odmówił zwiększenia zasiłku celowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bowiem uprzednio ostateczną decyzją z [...] października 2017r., nr [...], przyznano skarżącej zasiłek celowy na pokrycie strat powstałych w wyniku tego samego zdarzenia - klęski żywiołowej w kwocie [...]zł. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w badanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ("u.p.s."). Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl zaś art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Użyty w tym przepisie wyraz "może" wskazuje na charakter uznaniowy rozstrzygnięć wydawanych na jego podstawie. Powyższe nie oznacza, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, gdyż jest on związany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a."), jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć w tym miejscu należy, że biorąc pod uwagę treść art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1 i art. 110 ust. 2 u.p.s. gmina realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Uznanie administracyjne oznacza prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz finansowych możliwości ośrodków pomocy społecznej. Wydając decyzję uznaniową organy administracji publicznej powinny brać pod uwagę i stosować przepisy, które określają cel danej regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 2 ust 1 u.p.s. i art. 3 u.p.s. zasadniczym celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie powyższym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. W ramach regulacji tej ustawy wspiera się osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, zaś rodzaj, rozmiar i forma świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie budzi wątpliwości, iż zapewnienie godnej realizacji podstawowych potrzeb mieszkaniowych należy do ww. kategorii. Powyższe okoliczności powinny być starannie i szczegółowo sprawdzone przez orzekające organy. Jednocześnie należy podnieść, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten ustanawia zarazem dla organów obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Natomiast zabezpieczeniem realizacji opisanej powyżej zasady jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Dokładne ustalenie stanu faktycznego, powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Określoną w art. 40 ust. 2 u.p.s. przesłanką warunkującą możliwość przyznania pomocy w ramach zasiłku celowego jest poniesienie straty w wyniku klęski żywiołowej. Strata stanowi zatem konieczny warunek przyznania zasiłku celowego. Sformułowanie "poniesienia straty", użyte w art. 40 ust. 2 u.p.s. odnosi się do tej części szkody, która stanowi różnicę pomiędzy majątkiem poszkodowanego przez klęskę żywiołową w momencie przed i po doznaniu szkody, chodzi zatem o tzw. rzeczywiste straty - damnum emergens (vide: wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. akt I OSK 521/13, LEX nr 521651064). Zarówno brak stwierdzenia poniesienia straty w wyniku klęski żywiołowej, jak i brak ustalenia jej wysokości, nie pozwala na podjęcie w ramach uznania administracyjnego, zgodnej z prawem decyzji o przyznaniu zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. Nie sposób bowiem przyjąć, że organ rozważył prawidłowo całokształt okoliczności dotyczących możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia ukierunkowanego na konkretny cel, nie wiedząc czy i jaka została poniesiona przez wnioskodawcę strata. Rozstrzygnięcie o przyznaniu świadczenia w postaci zasiłku celowego musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego elementem koniecznym, zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. jest rodzinny wywiad środowiskowy. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji poprzedził swoje rozstrzygnięcie przeprowadzonym w dniu [...] lipca 2018r. wywiadem środowiskowym. Z treści protokołu z powyższej kontroli nieruchomości skarżącej, wynika, że członkowie komisji zaniechali oględzin budynku wewnątrz, ponieważ "wejście na strych części mieszkalnej znajduje się od strony części gospodarczej, która (...) została wskazana do rozbiórki; wejście do budynku gospodarczego jest trwale zabezpieczone". W protokole podkreślono, że z uwagi na zagrożenie katastrofą budowlaną członkowie komisji ograniczyli się do oględzin budynku z zewnątrz. W pozostałym zakresie podtrzymano ustalenia protokołu z dnia [...] września 2017r. sporządzonego na potrzeby wcześniejszego postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] października 2017r. o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego na naprawę skutków nawałnicy z [...] sierpnia 2017r. Zauważyć należy, że postępowanie z wniosku z dnia [...] maja 2018r. jest postępowaniem odrębnym od postępowania, na którego potrzeby sporządzono ocenę uszkodzeń budynku z [...] września 2017r. W związku z powyższym co do zasady organ zobowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sprawie w całokształcie stanu faktycznego, w sytuacji gdy strona wnosiła i wywodziła w swym wniosku, iż uprzednio oceniając straty w jej budynku mieszkalno-gospodarczym nie uwzględniono wszystkich uszkodzeń w szczególności przesunięcia dachu spowodowanego nagłymi czynnikami atmosferycznymi. Organ zatem był zobowiązany przeprowadzić niezbędne postępowanie celem wyjaśnienia rzeczywistego zakresu strat spowodowanych rzeczoną nawałnicą 1 sierpniu 2017r. i ocenić czy w istocie w dacie ponownego postępowania nie ujawniły się dalej idące konsekwencje i straty w budynku mieszkalnym, w tym uniemożliwiające rodzinie skarżącej realizowanie w nim podstawowych potrzeb bytowych. Dostrzegając bowiem, że kontrolowane postępowanie dotyczy tego samego wnioskodawcy i związane jest z tą samą nieruchomością, dotyczy wreszcie skutków tego samego zdarzenia meteorologicznego, nie można uwzględniając cele pomocy społecznej pominąć ewentualnej zmiany sytuacji faktycznej i pogorszenia substancji budynku mieszkalnego (niezależnie nawet od fatalnego jego stanu przed zdarzeniem zawinionego przez zaniedbanie jego dysponentów). Mając na uwadze także późniejsze od daty pierwotnej decyzji stwierdzenie przez organ nadzoru budowalnego, że przedmiotowy budynek jest w stanie zagrażającym katastrofą budowlaną i dokonanie dokładnych jego oględzin, chociażby wyłączonej z użytkowania części gospodarczej, jest utrudnione, co nie może jednak skutkować brakiem podjęcia innych starań celem wyjaśnienia stanu budynku i potrzeb minimalnych celem doprowadzenia go do stanu umożlwiającego bezpieczne użytkowanie, o ile zostanie stwierdzona taka możliwość. Awaryjny stan części gospodarczej oraz stan grożący katastrofą budowlaną części mieszkalnej i zagrażający życiu i zdrowiu ludzi w niej przebywających potwierdza zresztą zalegająca w aktach sprawy ekspertyza budowlana sporządzona na polecenie PINB w postanowieniu z dnia [...] listopada 2017r. Co też istotne, protokół z dnia [...] lipca 2018r. podpisany został zarówno przez skarżącą, pracowników urzędu gminy i organu pomocy społecznej, jak i wykwalifikowanych w zakresie budownictwa przedstawicieli organu budowlano-architektonicznego. Potwierdzili oni brak możliwości dokonania szczegółowych oględzin budynku, w tym dachu, ze względu na jego zły stan techniczny. W związku z powyższym Sąd uznał, że odwołanie się do protokołu z dnia [...] września 2017r. w kontrolowanym postępowaniu samo w sobie nie stanowiło naruszenia zasad postępowania dowodowego. Sąd zauważył jednocześnie, że protokół z dnia [...] września 2017r. dokumentuje stan nieruchomości miesiąc po wystąpieniu zjawisk klęskowych, podczas gdy sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania protokół z [...] lipca 2018r. dokumentuje stan nieruchomości niemal rok po tych wydarzeniach, a więc zasadnym jest oczywiście powołanie się organu na ocenę uszkodzeń budynku sporządzoną w zasadzie bezpośrednio po wystąpieniu zjawisk atmosferycznych z sierpnia 2017r., co nie wyklucza jednak ich ewentualnej weryfikacji na podstawie dalszego materiału dowodowego. Dopuszczalne jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy merytoryczne rozstrzygnięcie o przyznaniu zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. osobie, która wcześniej o taki zasiłek skutecznie się ubiegała. W niniejszym przypadku skarżąca, zwracając się o przyznanie zasiłku celowego w większej kwocie, powołała się na niedoszacowanie przez organ I instancji procentowego udziału uszkodzenia dachu i w konsekwencji przyznanie zasiłku w kwocie mniejszej, niż było to w jej sytuacji zasadne. Podkreślała również trudną sytuację życiową, która, co istotne, zasadniczo nie jest stanem permanentnym i podlegać może zmianom, a zatem ma wpływ na każdorazową ocenę, jakie są potrzeby osoby wnioskującej i jaki wymiar zasiłku uznać należy za zasadny w kontekście zasad udzielania pomocy społecznej. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dowodem jest wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wywiad środowiskowy nie zastępuje zatem innych dowodów przewidzianych w k.p.a., ani ich nie wyklucza. Postępowanie dowodowe w sprawach pomocy społecznej jest oparte na zasadzie oficjalności. Na organie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ winien uwzględnić wnioski dowodowe strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Wskazać należy, iż w odwołaniu od negatywnej decyzji organu I instancji strona zakwestionowała udział w komisji oceniającej wielkość strat pracownicy urzędu gminy, która wcześniej była pracownikiem PINB w I. sugerując brak obiektywizmu z uwagi na sporządzenie pierwotnego protokołu strat po nawałnicy z 11 sierpnia 2017r. we wrześniu 2017r. Powtórzyła za wnioskiem, że w ekspertyzie budowlanej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego wskazano, iż "występują liczne przecieki przez dach", oraz że "konstrukcja dachu uległa dość dużym widocznym przemieszczeniom". Wskazała, że członek komisji kierujący jej pracą w sprawie z wniosku z [...] maja 2018r. i sporządzający protokół z [...] lipca 2018r. nie dostrzegł okoliczności wskazanych w ekspertyzie budowlanej. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu postępowanie przed organem II instancji w kontrolowanej sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami ogólnymi i wymogami cytowanych przepisów. Nie wynika z treści uzasadnienia skarżonej decyzji aby organ odwoławczy samodzielnie dokonał analizy całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, z uwzględnieniem rozbieżności mogących mieć wpływ na wynik sprawy w zakresie rzeczywistej oceny charakteru i wielkości strat spowodowanych opisywanym zdarzeniem, niezależnie nawet od katastrofalnego stanu budynku mieszkalnego przed nawałnicą. W tym zakresie organ nie odniósł się wystarczająco do konkretnych zastrzeżeń strony dotyczących eksponowanego dość znacznego widocznego przemieszczenia konstrukcji dachu. Przy czym nie sposób pominąć okoliczności, iż w istocie przedmiot sprawy dotyczy strat spowodowanych zdarzeniem o znamionach klęski żywiołowej na jednym budynku pełniącym funkcje mieszkalne i gospodarcze. Należało zatem ocenić, jaki wpływ mogło mieć np. większe uszkodzenie dachu na części budynku skoro jest to jeden obiekt budowlany, czy i jaki wpływa to na konstrukcję dachu, jaki jest w związku z tym stan techniczny stropów itp., jakie niezbędne roboty pozostające w związku przyczynowym z przedmiotowym zdarzeniem klęskowym są niezbędne dla doprowadzenia budynku do bezpiecznego użytkowania. Dopiero w następnej kolejności uwzględniając cele i możliwości pomocy społecznej i zasady równości, proporcjonalności, ocenić zasadność żądania wniosku o zwiększenie przyznanej ostateczną decyzją pomocy (zasiłku celowego). Na podstawie "Protokołu kontroli obiektu budowlanego" sporządzonego w dniu [...] września 2017r. przez powołaną przez Burmistrza G. komisję oraz "Oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych – sierpień 2017" z dnia [...] września 2017r. wykonanej przez inspektorów Powiatowej Inspekcji Nadzoru Budowlanego w I., procentowy udział uszkodzenia lub zniszczenia części mieszkalnej budynku mieszkalno-gospodarczego skarżącej określono na poziomie 12,5%. Wskazać przyjdzie, iż zgodnie z protokołem jest to wtępna kwalifikacja uszkodzeń/ zniszczeń elementów budynku – opisana nader lakonicznie w zakresie dotyczącym dachu "rozszczelnione pokrycie dachu z papy" zakwalifikowane na 15%(w skali 0-100%)., co do stropu wskazano "uszkodzenia w wyniku zalania wodą opadową części konstrukcji" 20% Ustalenie to, dokonane na potrzeby postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2017r., powielono w postępowaniu wszczętym na wniosek [...] maja 2018r. Na wartość 12,5%, wyliczoną zgodnie ze wzorem określonym w Ocenie, złożyły się procentowe wartości uszkodzeń dachu (15%), stropów (20%), ścian (0%), fundamentów (0%) i innych elementów (40%). Skarżąca zakwestionowała stopień zniszczenia dachu, wskazując we wniosku z dnia [...] maja 2018r., że cały dach wymaga naprawy. W postępowaniu przed organem odwoławczym, na okoliczność wykazania słuszności swojego stanowiska, skarżąca przedłożyła wraz z odwołaniem sporządzoną [...] stycznia 2018r. na jej zlecenie ekspertyzę budowlaną, dokumentującą stan techniczny budynku mieszkalno-gospodarczego. Z treści ekspertyzy wynika, że stan techniczny dachu części mieszkalnej budynku jest niedostateczny – występują liczne przecieki przez dach, a konstrukcja dachu uległa dość dużym widocznym przemieszczeniom. Zalecono naprawę pokrycia dachu. Rzeczoznawca zacytował nadto ustalenia zawarte w postanowieniu PINB z dnia [...] listopada 2017r., w tym, że "dach nad częścią mieszkalną jest w katastrofalnym stanie technicznym i praktycznie nie nadaje się do naprawy, podobnie jest ze stropem ze ścianami w tej części (luźne cegły w ścianach, zniekształcony i spróchniały strop". Zły stan dachu potwierdza też wspomniany protokół kontroli obiektu budowlanego z dnia [...] września 2017r. podpisany przez inspektorów PINB, stanowiąc, że w części mieszkalnej pokrycie dachu zostało rozszczelnione, woda opadowa przedostaje się do wnętrza lokalu mieszkalnego, została zalana konstrukcja stropu, występują liczne zacieki. Wskazać należy, że organ odwoławczy nie wyjaśnił czy w tej sprawie i na jakiej podstawie prawidłowo ustalono stopień i charakter uszkodzeń w szczególności dachu budynku mieszkalno-gospodarczego, czy w istocie jego uszkodzenie i straty wywołane nawet pośrednio wskazanym we wniosku zdarzeniem (z sierpnia 2017r.) jest jedynie tego rodzaju co częściowa nieszczelność pokrycia papą, czy zatem stan faktyczny został przez organ I instancji ustalony wnikliwie i szczegółowo stosownie do wymogów określenia niezbędnej pomocy w kontekście celów i możliwości pomocy społecznej. Wskaźniki ujęte następczo po protokole kontroli z września 2017r. mogą wszakże podlegać weryfikacji i dalszej ocenie, gdy wyjdą na jaw inne okoliczności lub pierwotnie nierozpoznane następstwa i straty w budynku mieszkalno-gospodarczym służącym zaspokojeniu podstawowych potrzeb bytowych rodziny. Wszystkie te okoliczności stanowić winny element oceny materiału dowodowego w jego całokształcie, z uwzględnieniem charakteru uszkodzeń wynikających także z orzeczeń organów nadzoru budowlanego, ekspertyz oraz oględzin budynku. W sytuacji gdy w odwołaniu strona zakwestionowała wartość dowodową i wiarygodność pierwszego dokumentu z oględzin a właściwie nie tyle treści protokołu co później dokonanego procentowego wskazania wskaźników strat, organ odwoławczy winien odnieść się szczegółowo do tej okoliczności na podstawie oceny i analizy treści oceny technicznej fachowej sporządzonej w toku postępowania przed nadzorem budowlanym, ewentualnie zwrócić się w ramach współpracy do tego organu celem rzeczowej oceny zarzutów odwołania. Odróżnić bowiem należy wstępne pierwotne ustalenia komisji oceniającej zakres strat po zjawisku o charakterze nagłym w sierpniu 2017r. od możliwości dalszego ustalenia w przypadku wątpliwości co do wszechstronnej możliwej oceny strat na późniejszym etapie, przy bogatszym dalszym materiale dowodowym. W niniejszej sprawie, pomimo przedłożenia przez skarżącą dowodu w postaci powołanej ekspertyzy budowlanej sporządzonej przez prof. dr hab. inż. A. P. oraz mgr inż. M. S., organ II instancji ograniczył się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia jedynie do zaznaczenia, że dokument ten zalega w materiale dowodowym sprawy, a nadto przytoczył ogólne wnioski z niego wypływające. Oceniając zasadność odwołania skarżącej jednak w ogóle nie odniósł się do treści załączonej ekspertyzy, a w szczególności opisanego w nim rozmiaru i zakresu uszkodzeń budynku (w tym przede wszystkim dachu), nie skonfrontował też wniosków ekspertyzy z przyjętymi ustaleniami protokołu z dnia [...] września 2017r. Organ odwoławczy powołał się za to na twierdzenia zawarte w decyzji PINB z [...] października 2017r., jakoby obecny stan budynku niezwiązany był z zaistniałym zdarzeniem klęskowym, które jedynie pogłębiło jego degradację. Zaznaczyć należy, że nieistotne jest w sprawie z wniosku o przedmiotową pomoc, czy i w jakim stopniu budynek był zdegradowany przed wystąpieniem nawałnicy, ale to, czy i jakie zniszczenia w związku z jej przejściem dotknęły dany budynek, przy czym zaspokajane musiały być w nim niezbędne potrzeby bytowe wnioskodawcy (niesporne w sprawie). Mogą zdarzać się sytuacje, w których remont lub odbudowa nieruchomości, która ucierpiała w wyniku zdarzenia klęskowego, doprowadzi do powstania obiektu o stanie technicznym znacząco lepszym, niż przed wystąpieniem klęski żywiołowej. Uznać powyższe za naturalną konsekwencję założeń, jakie przyjęto w związku z wystąpieniem klęski z sierpnia 2017r. oraz wprowadzonych w związku z nią zasad przyznawania zasiłku celowego na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Wymiar przyznanej pomocy zależy każdorazowo od szczegółowej analizy stanu uszkodzonej lub zniszczonej nieruchomości po przejściu zdarzenia klęskowego, a także od tego, w jakim stopniu konieczne będzie wsparcie osoby lub rodziny w przezwyciężeniu zaistniałej trudnej sytuacji życiowej. Wobec okoliczności zgromadzenia w aktach sprawy kilku dokumentów, których przedmiotem było określenie wysokości straty powstałej w budynku mieszkalnym skarżącej, do których to dokumentów SKO się nie odniosło w uzasadnieniu decyzji, tj. oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych – sierpień 2017 z dnia [...] września 2017r. oraz, w szczególności, do przedłożonej przez skarżącą ekspertyzy budowlanej, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że podjęta przez organ II instancji decyzja odpowiada prawu. Jak podkreślono wyżej koniecznym i podstawowym warunkiem możliwości przyznania zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. jest poniesienie straty w wyniku klęski żywiołowej. Wielkość tej straty warunkowała w sprawie wysokość przyznanej pomocy finansowej. Skoro więc w sprawie skarżąca określoną przez organ wielkość straty zakwestionowała, przedkładając wykonaną na własne zlecenie ekspertyzę budowlaną, organ II instancji zobowiązany był do odniesienia się do tego dowodu oraz odnieść go do oceny uszkodzeń budynku z dnia [...] września 2017 r. W związku z tym, że w sprawie organ II instancji tego nie uczynił, to tym samym oznacza to, że podjął on rozstrzygnięcie naruszające art. 7, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do zarzutów skarżącej - postulatów przyznania kwoty zasiłku w wysokości pozwalającej na pełne pokrycie kosztów remontu dachu, Sąd wyjaśnia, że zasiłek celowy z art. 40 ust. 2 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez żywioł. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy (vide: wyroki NSA: z 20 listopada 2014r., sygn. I OSK 2216/14; z 12 marca 2014r., sygn. I OSK 2846/13; z 27 lipca 2012r., sygn. I OSK 880/12; z 20 lipca 2012r., sygn. I OSK 913/12 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s., to prawidłowa jest konkluzja, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (vide wyrok NSA z 20 września 2018r. I OSK 812/18, pub. CBOSA). Oznacza to, iż nawet rodzina znajdująca się w trudnej sytuacji materialnej, dotknięta także niepełnosprawnością nie może oczekiwać, że uzyska ze środków pomocy społecznej wszelką niezbędną pomoc na odrestaurowanie i doprowadzenie do należytego stanu technicznego i użytkowego wieloletnio zaniedbywanego budynku mieszkalnego. Konieczne są w tym zakresie własne starania skarżącej i jej rodziny o zgromadzenie środków finansowych, przy możliwym wsparciu ze środków publicznych. Okoliczność, że budynek w którym skarżąca z rodziną zamieszkiwała ucierpiał na skutek ww. nawałnicy, nie oznacza, że może obecnie oczekiwać przyznania jej spornego świadczenia na pokrycie wszelkich kosztów remontu budynku koniecznego z uwagi na katastrofalny jego stan, który w przeważającej części zdaje się nie być wynikiem tejże nawałnicy. To do skarżącej należy decyzja czy zamierza remontować swój dom czy będzie realizować swoje potrzeby mieszkaniowe w innym miejscu i w jaki sposób. Nie jest również zasadny zarzut dotyczący konieczności powołania przez organ w niniejszym postępowaniu z zakresu pomocy społecznej biegłego dla oceny stanu budynku. Stan ten został już oceniony w sprawie przez organy nadzoru budowlanego, oraz w ocenie technicznej przedłożonej przez stronę, co jest wystarczającym dla potrzeb niniejszego postępowania. W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut związany z subiektywnym przekonaniem strony o braku obiektywizmu pracownika urzędu gminy, uprzednio zatrudnionego w organach nadzoru budowlanego, który brał udział w oględzinach obiektu zarówno we wrześniu 2017r. jak i obecnie. Nie ma przeszkód aby w powtórnym postępowaniu osoba, dysponująca stosowaną wiedzą fachową i doświadczeniem uczestniczyła w ponownych oględzinach tego samego obiektu budowlanego. Zwłaszcza, iż nie brała udziału w wydaniu pierwotnej decyzji, nie była wówczas pracownikiem gminnym. Nie zachodzi podstawa wyłączenia, o której mowa w art. 24 pkt 5 k.p.a. W tym stanie rzeczy, uznając że organ II instancji nie odniósł się i nie rozważył w całokształcie materiału dowodowego wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, a także nie ustosunkował się do zarzutów odwołania opartych na specjalistycznym dokumencie sporządzonym na zlecenie skarżącej. Sąd, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku. Wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach pomocy prawnej (240 zł), powiększone o należną stawkę podatku VAT Sąd przyznał na podstawie art. 250 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz.68).