II SA/Bd 1307/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2021r. nr [...] Burmistrz P. odmówił E. B. (skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S. M.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył stan faktyczny sprawy i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 111 ze zm. – dalej "u.ś.r."). W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r., sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie jej prawa do świadczenia. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2021r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu i instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt uznania matki wnioskującej jako osoby w znacznym stopniu niepełnosprawnej. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w I. nr [...] S. M. została ona zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, który istnieje od [...] marca 2021r. Przytaczając treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b cyt. ustawy, Kolegium wskazało, że przywołany przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy interpretować mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej osobom, które podejmując się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Świadczenie określone w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Zatem, jeżeli osoba, nad którą sprawowana jest opieka nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/G1 639/17 - Lex nr 2437760). W sprawie kwestią sporną pozostaje uprawnienie odwołującej się do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką S. M.. Kolegium stwierdziło, iż jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Związek zatem między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Organ wskazał, że ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece, musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet, jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, CBOSA). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Zdaniem organu, skarżąca wykonuje w zasadzie czynności dnia codziennego, w niewielkim stopniu wspierając matkę w chorobie. Z ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że sprawowana przez skarżącą opieka nad matką w jej codziennym funkcjonowaniu, nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa we wskazanym przepisie, a co wynika z oświadczenia skarżącej, w którym podaje, że sprawuje stałą opiekę nad matką, która wymaga pomocy w codziennych czynnościach takich jak gotowanie, sprzątanie, zakupy, mycie, palenie w piecu, wizyty u lekarzy i pomoc w podstawowej higienie. W świetle ustalonych okoliczności faktycznych, za prawidłową, w ocenie Kolegium, należało uznać ocenę, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie stanowi stałej opieki. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, zakres opieki udzielanej matce przez skarżącą, nie wykracza poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Tymczasem zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy (niezależnie od systemu czasu pracy). W skardze do tut. Sądu strona podnosząc zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lipca 2021r., zasądzenie kosztów postępowania oraz w oparciu o przepis art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] lipca 2021r. o odmowie przyznania E. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną – matką, S. M.. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przez organ II instancji był fakt, że wykazany zakres opieki sprawowanej nad matką nie uzasadnia konieczności rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Tym samym zachodziła, w ocenie SKO, podstawa odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego związana w istocie z brakiem wykazania w sprawie związku przyczynowo - skutkowego między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Taka ocena, zdaniem Sądu, jest przynajmniej przedwczesna, bowiem ocena Kolegium co do zakresu oraz charakteru sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką jawi się w świetle dokonanej pod tym kątem przez organ analizy oraz przedstawionego na gruncie zaskarżonej decyzji wnioskowania, jako zbyt powierzchowna. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego wprost wynika, że wnioskujący o to świadczenie musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. W każdym przypadku rozpoznawania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne niezbędne jest zatem przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, a następnie przeanalizowanie ustalonych okoliczności przy jednoczesnym uwzględnieniu indywidualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz osoby wymagającej opieki. W niniejszej sprawie bezsporną kwestią jest, że skarżąca jest córką niepełnosprawnej S. M., legitymującej się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w I. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto nie budzi wątpliwości fakt, że skarżąca jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki, a zatem może ona ubiegać się o przedmiotowe świadczenie. Niewątpliwie też skarżąca rzeczywiście sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Organu, zakres obowiązków w ramach sprawowanej opieki nie jest przeszkodą, aby skarżąca podjęła aktywność zawodową, Opieka skarżącej sprowadza się bowiem w istocie do czynności domowych i higienicznych, a taki zakres opieki nie uzasadnia konieczności rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie Sądu stanowisko to nie znajduje przekonującego uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Oświadczenie skarżącej z dnia [...] maja 2021r.wskazujące zakres czynności, które skarżąca wykonuje sprawując opiekę nad matką jest w ocenie Sądu ogólnikowe, wymagało doprecyzowania informacji i przeprowadzenia dodatkowych dowodów na okoliczność ustalenia, jaki jest rzeczywisty stan podopiecznej, jakie dokładnie i z jaką częstotliwością niezbędne czynności przeprowadza skarżąca i jak one oddziałują na możliwość ewentualnego podjęcia zatrudnienia. Tym samym Organ odwoławczy nie dokonał wystarczającej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez doprecyzowanie częstotliwości większości wskazanych przez skarżącą czynności wykonywanych w ramach opieki. Trudno bowiem uznać za wystarczające takie wyjaśnienia skarżącej, które w znacznej części ograniczają się jedynie do powołania się na bieżące potrzeby. Pomimo tego braku w materiale dowodowym organ doszedł do wniosku, że zakres sprawowanej opieki nie wskazuje, że matka skarżącej wymaga stałej opieki i nie uzasadnia konieczności rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Takie rozstrzygnięcie, na tym etapie uznać należało za nieuzasadnione, a wobec braku poprzedzenia go odpowiednią analizą okoliczności sprawy jako przedwczesne. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15 – dostępny jw.). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej stopniem niepełnosprawności, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (zob. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 482/20, WSA w Krakowie z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 640/21 – dostępne jw.). Stała opieka winna być zatem rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 598/21 – dostępny jw.). Mając na względzie wyżej przedstawione rozważania podnieść należy, że w okolicznościach sprawy o braku sprawowania stałej opieki uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia, nie może zatem przesądzać powierzchowne ustalenie, że skarżąca jedynie pomaga matce poprzez przygotowanie posiłków, sprzątanie mieszkania, pomaga w myciu, kontaktuje się z lekarzem itp. i w tych okolicznościach zakres opieki udzielanej matce przez skarżącą nie wykracza poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy, a w konsekwencji zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych. Takie stwierdzenie bez pogłębionej analizy okoliczności sprawy nie może jednak zostać zaakceptowane z tego względu, że podjęcie zatrudnienia mogłoby znacznie utrudnić dyspozycyjność skarżącej, co przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu zdrowia matki, mogłoby skutkować brakiem możliwości otoczenia matki taką opieką, jakiej wymaga. Powyższe w ocenie Sądu niewątpliwie świadczy o zbyt powierzchownym rozważeniu materiału dowodowego przez organy, które w szczególności nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia rzeczywistych potrzeb osoby wymagającej opieki i nakładu pracy wymaganego dla ich zaspokojenia, a tym samym ciężaru oraz zakresu obowiązków jaki spoczywa na osobie otaczającej ją opieką. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organy administracji orzekające w sprawie winny uzupełnić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności w zakresie faktycznych czynności wykonywanych przez skarżącą podczas opieki nad matką, a następnie ustalić, czy są to czynności przekraczające zakres zwykłej opieki sprawowanej przez osobę zobligowaną do świadczeń alimentacyjnych, uniemożliwiające jakiekolwiek zatrudnienie, czy też charakter oraz zakres tych czynności oraz częstotliwość ich wykonywania pozwalają na uznanie ich za takie, które mogą być wykonywane poza godzinami pracy. Podkreślić należy przy tym, że Sąd nie przesądza niniejszej sprawy co do meritum, a jedynie wskazuje na dostrzeżone uchybienia polegające na braku pełnego materiału dowodowego, wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy i wybiórczym oparciu się na poszczególnych okolicznościach sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ nie zostały wyjaśnione i właściwie ocenione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na jej ostateczny wynik. Rozstrzygając sprawę ponownie, orzekające w sprawie organy uwzględnią przede wszystkim wyrażone w niniejszym uzasadnieniu uwagi Sądu, zwłaszcza co do konieczności uzupełnienia i ponownego wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.