II SA/Bd 1327/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Prezydent M. [...], działając na podstawie art. 20 oraz art. 30 ust. 1 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 – dalej: "u.ś.r."), nałożył na K. L. (skarżącą) obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, wypłaconych za okres od [...] listopada 2013 r. do [...] stycznia 2014 r. w łącznej wysokości [...] zł, wraz z odsetkami wyliczonymi od [...] stycznia 2014 r. do [...] sierpnia 2015 r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że świadczenia rodzinne pobrane przez skarżącą uznane zostały za świadczenia pobrane nienależnie zgodnie z decyzją własną organu z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] września 2015 r. skarżąca odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc, iż dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane, możliwe jest orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała; że pobranie przedmiotowego świadczenia nie było przez nią zawinione, a działanie organu polegające na przerzuceniu odpowiedzialności za swoje błędy na stronę nie odpowiada wymogom wynikającym z zasady praworządności sformułowanej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP; oraz że trudna sytuacja życiowa skarżącej powoduje, że zwrot kwoty nienależnie pobranych świadczeń stanowiłby dla niej nadmierne obciążenie. Skarżąca zawarła w odwołaniu wniosek o "odstąpienie żądania zwrotu pobranych świadczeń na mocy art. 30 ust. 9 u.ś.r.". Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu treści art. 30 ust. 1 i 8 u.ś.r., Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r., stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko M. L. – syna skarżącej, w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] października 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz przyznania płatnego jednorazowo dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 w wysokości [...] zł. Decyzja ta nie została przez skarżącą zakwestionowana w trybie odwoławczym, w związku z czym stała się ona ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, wiążąc organy. Kolegium, przywołując treść art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., wyjaśniło, że na jej podstawie Prezydent M. [...] wydał decyzję z [...] maja 2015 r. w przedmiocie uznania przedmiotowych świadczeń za pobrane nienależnie i w nie ma w tej sytuacji znaczenia, czy stronie można przypisać określone cechy stanu jej świadomości związane z faktem pobierania świadczenia jako nienależnego, ponieważ świadczenie zostało przyznanie na podstawie decyzji, wobec której stwierdzono następnie nieważność z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do zarzutu przedwczesności wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, Kolegium, po poczynieniu uwag teoretycznych na temat ostateczności i praworządności decyzji administracyjnej, stwierdziło, że wniesienie skargi na decyzję organu II instancji nie powoduje wstrzymania jej wykonalności, a zatem uzasadnione było wydanie decyzji o obowiązku zwrotu świadczenia rodzinnego, skoro uprzednio ostateczną decyzją organu odwoławczego stwierdzono nieważność decyzji przyznającej skarżącej to świadczenie. W odniesieniu do wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń, organ odwoławczy wyjaśnił, iż organem właściwym w przedmiocie rozstrzygania o umorzeniu albo rozłożeniu na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest Prezydent M. [...] i to do niego skarżąca winna kierować wniosek w tym przedmiocie. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. K. L. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 16, art. 7 pkt 4, art. 30 ust. 1 i ust. 8 u.ś.r., skutkującymi zobowiązaniem skarżącej do zwrotu pobranego zasiłku rodzinnego za okres od [...] listopada 2013 r. do [...] stycznia 2014 r. w sytuacji, gdy doszło do zaniedbań organu I instancji, niestarannie analizującego dokumentację zgromadzoną w jego aktach. W uzasadnieniu skarżąca, przedstawiwszy swoją sytuację rodzinną, przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiocie przyznanych świadczeń rodzinnych, podnosząc m.in., że fakt urodzenia się dziecka pełnoletniego syna skarżącej był znany Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie we [...], a ona o fakcie urodzenia się dziecka dowiedziała się w lutym 2014 r., oraz że jej syn nie spełnia przesłanek do otrzymania zasiłku rodzinnego na córkę, ponieważ nie sprawuje opieki nad swoją córką, a uprawnioną do tego zasiłku jest sama skarżąca. Wymieniwszy dotychczas wydane rozstrzygnięcia w sprawie zasiłku rodzinnego podniosła, że wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. z rażącym naruszeniem prawa nastąpiło z winy MOPR i organ ten nie ma podstaw do wydania decyzji uznającej zasiłek rodzinny za świadczenie nienależnie pobrane i następnie żądania zwrotu od skarżącej wypłaconego świadczenia. Skarżąca przedstawiła stanowisko dotyczące różnicy pomiędzy pojęciem nienależnego świadczenia i instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podnosząc, iż nie jest możliwe orzekanie o zwrocie pobranego świadczenia, jeżeli, co nastąpiło w ocenie skarżącej w rozpatrywanej sprawie, brak jest winy umyślnej lub zaniedbania po stronie osoby pobierającej świadczenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego, w związku z czym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej była prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], którą organ I instancji nałożył na skarżącą obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Kwestionując prawidłowość powyższej decyzji skarżąca podniosła, że uznanie przez organ pobranych przez nią świadczeń za pobrane nienależnie nie znajduje uzasadnienia prawnego i faktycznego, w konsekwencji czego również decyzja zobowiązująca do ich zwrotu nie jest zgodna z prawem. Mając na uwadze treść zarzutów zawartych w skardze w pierwszej kolejności powtórnie wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej "pod względem zgodności z prawem" (art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych), a zgodność z prawem w rozumieniu wskazanego przepisu pojmowana jest jako zgodność indywidualnych aktów stosowania prawa z przepisami obowiązującymi w dniu podjęcia czynności procesowej (przepisy postępowania), czy w chwili zaistnienia zdarzenia prawnego, do którego odnosi się rozstrzygnięcie wydane przez organ administracji (przepisy materialnoprawne). Akt lub czynność są zgodne z prawem, jeśli mają swą podstawę procesową i materialną w przepisach prawa obowiązującego w dniu dokonania czynności procesowej lub zaistnienia zdarzenia prawnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 2806/15; wyrok WSA w Opolu z dnia 24 lutego 2016 r.; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie może zatem dokonać kontroli zaskarżonego aktu stosując kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, gdyż działanie takie stanowiłoby naruszenie przepisu art. 1 § 2 przywołanej ustawy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II FSK 143/11 oraz z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1623/11, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić ponadto przyjdzie, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 960/14, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: "u.ś.r."). W myśl art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu, łącznie z odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty (ust. 8). Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego bezwzględnym warunkiem zobowiązania przez organ do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest uprzednie uznanie ich przezeń za świadczenia nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji rozstrzygnięcie o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych nie może nastąpić w tej samej decyzji, co uznanie ich za nienależnie pobrane, lecz musi być każdorazowo poprzedzone wydaniem decyzji stwierdzającej, że pobrane przez określoną osobę świadczenia rodzinne były nienależne z uwagi na wystąpienie jednej z sytuacji opisanych w art. 30 ust. 2 ustawy. Innymi słowy, warunkiem dopuszczalności wydania decyzji o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego jest uprzednie przeprowadzenie i ostateczne zakończenie decyzją administracyjną postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 619/10). Nie ulega wątpliwości Sądu, iż stanowiąca przedmiot kontroli decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca decyzję organu I instancji zobowiązującą skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, poprzedzona została ostateczną decyzją o uznaniu przedmiotowych świadczeń za świadczenia pobrane nienależnie. W aktach administracyjnych sprawy zawarte jest rozstrzygnięcie Prezydenta M. [...] z dnia [...] maja 2015 r., uznające zasiłek rodzinny wypłacony skarżącej za okres od [...] listopada 2013 r. do [...] stycznia 2014 r. za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne (k.1 akt adm), jak i rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta M. [...] z [...] maja 2015 r., wydane po rozpoznaniu odwołania skarżącej (k. 2 akt adm.). Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. tutejszy Sąd oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia [...] listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Bd 1042/15. Bezspornie zatem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja uznająca pobrane przez skarżącą świadczenia za świadczenia pobrane nienależnie. Taki stan sprawy, z uwagi na jasną dyspozycję art. 30 ust. 1 u.ś.r. obligował organ administracyjny do wydania decyzji zobowiązującej do ich zwrotu. Wyjaśnić bowiem należy, iż decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, podejmowana na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy, poza tym, że może być podjęta dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne, to przede wszystkim stanowi jej bezpośrednią konsekwencję i ma charakter związany. Toteż, skoro decyzja o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane stała się ostateczna, organ jest zobligowany do wydania decyzji o jego zwrocie. Niedopuszczalne zaś byłoby wówczas ponowne weryfikowanie, czy świadczenie to spełnia znamiona świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy, skoro zagadnienie to zostało już rozstrzygnięte ostateczną decyzją administracyjną (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 82/16 WSA; wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 770/13; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe stwierdzić przyjdzie, iż zawarte w skardze zarzuty odnoszą się w znakomitej mierze do decyzji o uznaniu przedmiotowych świadczeń za pobrane niezależnie. Argumenty artykułowane przez skarżącą bezpośrednio dotyczą okoliczności pobierania przez nią przedmiotowych świadczeń - dotyczą kwestii podmiotowych uprawnień do pobierania tych świadczeń oraz zagadnienia istnienia bądź nieistnienia po stronie skarżącej winy przy nienależnym pobraniu zasiłku. Zarzut skarżącej względem decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia (czyli rozstrzygnięcia stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, poza który sąd - w myśl wcześniejszych rozważań prawnych - nie może wykraczać), zamyka się zaś w stwierdzeniu, że skoro w ocenie skarżącej pobrane świadczenie nie było świadczeniem pobranym nienależnie, to tym bardziej nie można żądać jego zwrotu. Otóż jak już wcześniej wyjaśniono, problem czy przedmiotowe świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym rozstrzygnięto w odrębnych postępowań dotyczących decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r., przy czym wynik postępowania odwoławczego przed organem II instancji oraz postępowania sądowoadministracyjnego przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie potwierdził stanowiska skarżącej. Dezaprobata względem uprzedniej, ostatecznej i prawomocnej już decyzji uznającej pobrane świadczenia za świadczenia pobrane nienależnie, nie może w żadnym wypadku uzasadniać zarzutów kwestionujących prawidłowość powziętego w kontrolowanym postępowaniu rozstrzygnięcia o obowiązku zwrotu świadczenia, a takie w istocie stanowisko prezentuje skarżąca. Powtórzyć należy, że w przedmiotowej sprawie organy działając na mocy art. 30 ust. 1 u.ś.r. zobligowane były do zobowiązania skarżącej, w formie decyzji, do zwrotu pobranych świadczeń. Zakres pojęciowy decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, a decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia, nie jest tożsamy i o czym innym rozstrzygają takie decyzje (vide: wyrok WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 278/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 191/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 598/15; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym stwierdził zatem, iż zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji powzięte zostały na podstawie właściwie zebranego i prawidłowo rozpatrzonego materiału dowodowego, a ich motywy zostały w sposób wyczerpujący przedstawione w uzasadnieniach obu rozstrzygnięć. Chybiony okazał się również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem w zastanym stanie faktycznym organ prawidłowo zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, do czego obligowała go niebudząca wątpliwości interpretacyjnych treść art. 30 ust. 1 i ust. 8 u.ś.r. W obliczu funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej o uznaniu pobranych przez skarżącą świadczeń za świadczenia pobrane nienależnie, organ, w myśl zasady praworządności wynikającej z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) nie mógł zachować się inaczej. Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.