II SA/Bd 1339/15

Dnia 16 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] Prezydent Miasta B., na podstawie art. 39 ust. 2, art. 8, art. 106 ust 3a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz.163 j.t. z późn. zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), uchwałą nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania na lata 2014-2020, uchwałą nr LI/1124/14 Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie wieloletniego programu osłonowego w zakresie dożywiania "Pomoc Miasta B. w zakresie dożywiania" oraz uchwałą Nr LI/1125/14 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 oraz art. 7, 77, 104 i 108 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 j. t. z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., przyznał M. K. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia [...] lipca 2015 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie orzekający organ podniósł, iż zgodnie z § 1 uchwały Rady Miasta B. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, podwyższa się do 150% kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dla celów przyznawania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności (w przypadku osoby samodzielnie gospodarującej tj. [...] zł, w przypadku osoby w rodzinie tj. [...] zł). Na podstawie aktualnego wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód wnioskodawcy wyniósł [...] zł, tj. 77 % kryterium dochodowego ustalonego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy. Ponadto orzekający organ podniósł, iż zasiłek celowy na zakup żywności kierowany jest w pierwszej kolejności do osób i rodzin nie posiadających żadnych środków utrzymania, bądź utrzymujących się z minimalnych źródeł dochodu w przypadku braku zapewnienia pomocy w formie posiłku w jadłodajniach oraz dla dzieci i młodzieży, którym nie ma możliwości zabezpieczenia posiłków w stołówkach szkolnych, dlatego też nie ma możliwości zabezpieczenia tej formy pomocy wszystkim osobom uprawnionym na każdorazowo złożony wniosek. Jednocześnie poinformowano, iż potrzeby osób i rodzin mogą być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, co jest zgodne z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nadano w oparciu o art. 108 K.p.a. ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. podniósł, że organ I instancji niesłusznie przyjął za jego dochód pomoc finansową jaką otrzymał z ośrodka pomocy społecznej w kwocie [...]zł. Odwołujący się podkreślił, że nie posiada żadnego dochodu, jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że niezaprzeczalnie organ I instancji wydał decyzję o przyznaniu wnioskowanych środków, zgodnie z wnioskiem strony, natomiast kwota którą przyznano, być może nic zaspokaja wszystkich potrzeb wnioskodawcy, jednak organ ograniczony jest możliwościami finansowymi i musi uwzględniać potrzeby wszystkich osób podlegających opiece społecznej z danego terenu. Ponadto wskazano, że należy uwzględnić, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, bowiem jak wskazał organ I instancji, pod opieką ośrodka pomocy społecznej pozostaje wiele osób, a w związku z tym ograniczone możliwości finansowe nie pozwalają na przyznanie pomocy w wysokości i zakresie satysfakcjonującym wszystkich potrzebujących. Organ odwoławczy podkreślił także, że organ I instancji udziela stronie pomocy w ramach swoich możliwości finansowych, przy czym pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu służące do zaspokajania choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb, a jedynie jako źródło wspomagające. W skardze do sądu M. K. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i nowe wyliczenie jego dochodu. Wskazał, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku i bez dochodów. Dodał, że otrzymane zasiłki z pomocy społecznej nie powinny być wliczane do dochodu dla celów ustalania uprawnień do wnioskowanych, kolejnych świadczeń z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 70,00 zł miesięcznie od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 31 lipca 2015 r. Odnosząc się do przedmiotu kontroli zauważyć należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163, z późn. zm.), zwanej w dalszym ciągu ustawą, która w art. 2 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Na zasadzie art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców (...), trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Z powołanych przepisów, określających ogólne zasady pomocy wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także od zakresu środków publicznych przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej, będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Zaakcentowania ponadto wymaga, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, że omawiana pomoc przewidziana jest w ustawie o pomocy społecznej jako wsparcie o charakterze subsydiarnym (pomocniczym), co wynika jednoznacznie z treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, w którym sformułowana została podstawowa zasada, zgodnie z którą każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Dopiero gdy środki te są niewystarczające, zachodzi przesłanka udzielenia pomocy ze środków publicznych. Oparcie pomocy społecznej na zasadzie pomocniczości powoduje, że nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do udzielenia pomocy osoba uprawniona musi liczyć się z tym, że organ może odmówić przyznania jej żądanego świadczenia, albo że zostanie ono przyznane w wielkości różniącej się od tej, jaką wnioskodawca określił we wniosku i którą uważa za odpowiednią. Jedną z form pomocy społecznej, której rodzaje określone zostały w art. 36 ustawy, jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego (art. 36 pkt 1 lit. c ustawy). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku, według art. 8 ust. 1 ustawy, w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie - w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku - dochodu nieprzekraczającego kwoty kryterium dochodowego, ustalonego w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), zwanego nadal rozporządzeniem, która to kwota w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł. W świetle przytoczonych przepisów, określających przesłanki, które muszą być spełnione przez osobę ubiegającą się o udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, nie ulega wątpliwości, że sytuacja, w jakiej znajduje się skarżący, odpowiada wyżej wymienionym przesłankom. Skarżący jest bowiem osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną bez prawa do zasiłku, a kwota jego dochodu w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, wynosiła [...] zł i nie przekraczała kryterium dochodowego. Ponadto, wskazywana przez skarżącego we wniosku potrzeba życiowa mieści się w granicach określonych przepisem art. 39 ust. 2 ustawy. Badając legalność kwestionowanej decyzji w zakresie zasiłku celowego, Sąd miał na uwadze, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania takiego świadczenia wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co pozwala organowi na wybór pomocy, którą uzna za najwłaściwszą w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej, przy jednoczesnym uwzględnieniu możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Działanie organu w sferze uznania administracyjnego powoduje również, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA z 8 maja 2015 r., I OSK 2886/13; z 30 marca 2012 r., I OSK 115/12; z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując kontroli pod tym kątem, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest dowolne. Organ właściwie uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie i nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z regułami procedury administracyjnej, w niniejszej sprawie ustalono istniejące potrzeby wnioskodawcy, została zbadana jego sytuacja dochodowa, a także przeanalizowana jego sytuacja życiowa związana z samotnym gospodarowaniem i przyczynami niewykonywania zatrudnienia. Działając w ramach uznania administracyjnego, organy słusznie przyjęły, że sytuacja, w jakiej znajduje się wnioskodawca, uzasadnia przyznanie pomocy w określonym zakresie, jednak nie w pełni odzwierciedlającym oczekiwania wnioskodawcy tej pomocy. Motywy uzasadniające treść rozstrzygnięcia zostały przedstawione w uzasadnieniu wydanych decyzji w sposób odpowiedni. W związku z tym nie można postawić organom zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku. Rozstrzygając sprawę z punktu widzenia słusznego interesu skarżącego, organ wziął pod uwagę cele pomocy społecznej w kontekście możliwości udzielenia pomocy. Należy bowiem mieć na względzie, że orzekając w sprawie zasiłków, organy winny kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy. Organ administracyjny w tym zakresie nie jest powołany do świadczenia pomocy społecznej tylko wybranym jednostkom, lecz wszystkim potrzebującym osobom. Muszą zatem być wzięte pod uwagę możliwości finansowe organu, a w związku z tym, nie w każdym przypadku będzie możliwe uwzględnienie w całości wniosków strony, pomimo tego, że osoba ta spełnia dochodowe kryteria do przyznania zasiłku. Uwzględnienia wymaga także sytuacja finansowa samego organu wykonującego zadania publiczne, a także potrzeby innych osób wnioskujących o pomoc. Istotnym elementem działalności organu jest w tym zakresie dokonanie wyważenia różnych grup interesów pomiędzy samymi potrzebującymi obywatelami z uwzględnieniem celów, zadań i funkcji, jakie ma do zrealizowania organ powołany do świadczenia pomocy społecznej. Organ powinien świadczyć pomoc jak najszerszej grupie osób potrzebujących, a w takim przypadku zawsze będzie posiadał zbyt ograniczone środki finansowe, by w każdym przypadku odpowiedzieć pozytywnie na zapotrzebowanie wymagających pomocy obywateli (por. wyroki NSA: z 26 stycznia 2015 r., I OSK 1847/13; z 26 stycznia 2015 r., I OSK 1846/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie sposób kwestionować, że szczupłość środków, które mogą zostać przeznaczone na zasiłki celowe, nie pozwala na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, w zgłaszanej przez te osoby wysokości. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie o nie przyznaniu zasiłku w konkretnie wskazanym przez stronę zakresie, znajduje oparcie w przepisach prawa i nie może być uznane za dowolne działanie organu. Z tych też względów, w ocenie Sądu, argumentację przedstawioną przez organy administracji należy uznać za wystarczającą. Ponadto, zaakcentowania jeszcze raz wymaga, że pomoc społeczna stanowi jedynie formę wsparcia i z tego względu, nawet w odniesieniu do jak najbardziej uzasadnionych potrzeb, nie może być ona traktowana jako źródło ich zaspokojenia w pełnej wysokości. Reasumując stwierdzić trzeba, że skoro z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, jakie czynniki zadecydowały o nie przyznaniu zasiłku w konkretnie wskazanym przez stronę zakresie, to nie można uznać, iż doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W sposób dostateczny, z zachowaniem standardów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., wytłumaczono skarżącemu, że wpływ na przyznanie i ewentualnie wysokość przyznanego zasiłku celowego ma ograniczona wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji Ośrodka. Sytuacja materialna i życiowa skarżącego podlegały ocenie organów i zostały uznane za uprawniające do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jednak w ograniczonym, jak to wykazano powyżej, okolicznościami danej sprawy, zakresie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonał właściwej subsumcji przytoczonych przepisów, stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, do ustalonego stanu faktycznego i zasadnie uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa, prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Natomiast okoliczność, że wysokość, czy też zakres przyznanego świadczenia nie odpowiadała oczekiwaniom skarżącego, nie może uzasadniać tezy o naruszeniu powyższych unormowań. Sąd z urzędu nie dopatrzył się natomiast innych naruszeń, które mogły mieć wpływ na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.