II SA/Bd 1350/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 8 i § 9 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Gminy Zakrzewo nr XXII/143/2013 z 21 marca 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zakrzewo (Dziennik Urzędowy Woj. Kuj.-Pom. z 11 kwietnia 2013 r., poz. 1595). Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: 1. rażące naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 994 ze zm., zwanej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1454) w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, nakładających na właścicieli powinność zapobiegania powstawaniu odpadów i ograniczenia ich ilości, w tym utylizację we własnym zakresie odpadów ulegających biodegradacji, 2. rażące naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 9.2 załącznika do zaskarżonej uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe możliwości zwalniania zwierząt domowych wyłącznie w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie należycie ogrodzonym i w widocznym miejscu oznaczonym tablicą ostrzegawczą. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 8 i § 9.2 załącznika do zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że przypisanie zaskarżonej uchwale cech aktu prawa miejscowego ma doniosłe konsekwencje, które wynikają z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym zasada ta została powtórzona w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organ uchwałodawczy nie może regulować materii innej, niż wynikająca z upoważnienia, jak również w inny sposób, niż wynika to z upoważnienia; nie może również powtarzać materii uregulowanej przepisami aktu wyższego rzędu. Dyspozycja art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach zdaniem skarżącego nie pozostawia wątpliwości, iż upoważnienie określa wyczerpująco zakres zagadnień, a tym samym jakiekolwiek odstępstwo w tej kwestii jest niedopuszczalne. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Prokurator podkreślił, iż wskazane w § 8 załącznika kwestionowanej uchwały uregulowanie, dotyczące powinności zapobiegania przez właścicieli powstawania odpadów stanowi raczej sugestię określonego zachowania się, a nie jasno określony zakaz bądź nakaz, co rodzi trudności w procesie interpretacji, a także jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dn. 21 marca 2018 r., sygn. II SA/Bd 1273/17), a ponadto stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, gdyż z żadnego punktu ust. 2 art. 4 ww. ustawy nie wynika, aby regulamin miał zawierać postanowienia w tym przedmiocie. W przekonaniu Prokuratora nie można także zaakceptować uregulowania wynikającego z § 9.2 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż z art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy nie wynika, aby rada gminy posiadała kompetencje do uregulowania kwestii związanej z ograniczeniem możliwości wypuszczania zwierząt domowych. Przepis rangi ustawowej (art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy) stanowi, iż gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Tym samym nakładanie dodatkowych wymagań dotyczących terenów prywatnych w przepisie rangi wykonawczej, jest w ocenie skarżącego rażąco błędne. Dodatkowo trudności interpretacyjne może rodzić pojęcie "terenu należycie ogrodzonego". Ponadto skarżący podkreślił, iż sposób postępowania ze zwierzęciem jest przedmiotem regulacji przepisami rangi ustawowej, gdyż art. 77 Kodeksu wykroczeń, przewiduje sankcję za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, a z kolei art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przepis ten nie ogranicza miejsc publicznych do mało uczęszczanych, zatem nieprawidłowe jest uregulowanie tej kwestii w sposób odmienny w § 9.2 załącznika do zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ poinformował o przygotowywanym projekcie uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zakrzewo, po wcześniejszym wystąpieniu zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i uzyskaniu pozytywnej opinii sanitarnej od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Aleksandrowie Kujawskim. Organ wskazał, że projekt uchwały zawiera skreślenie zapisów kwestionowanych przez Prokuratora Rejonowego w skardze co oznacza, że zarzuty skargi Prokuratora Rejonowego uważa się za zasadne. Jednocześnie podkreślono, że omawiany projekt uchwały będzie przedstawiony na najbliższych obradach Rady Gminy Zakrzewo, celem jej podjęcia. Po podjęciu proponowanej uchwały, w ocenie strony przeciwnej skarga stanie się bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą zaistnieć przy ustanawianiu aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania tego aktu od chwili jego wydania. Przechodząc do meritum, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako "ustawa"). Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Wspomniany Regulamin, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zaskarżona przez Prokuratora uchwała z dnia 21 marca 2013 r. podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zakrzewo), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis § 8 załącznika zaskarżonej uchwały jest jedynym przepisem rozdziału 4 "Regulaminu" zatytułowanego ""Inne wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami". Przepis § 8 stwierdza, że "Właściciele nieruchomości powinni zapobiegać powstawaniu zmieszanych odpadów komunalnych i ograniczać ilość wytwarzania tych odpadów a także podjąć działania mające na celu ułatwienie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów na zasadach określonych w niniejszym regulaminie" Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że regulacja zawarta w przepisie § 8 załącznika kwestionowanej uchwały, nakładająca określone powinności zapobiegania przez właścicieli powstawania odpadów, stanowi raczej sugestię określonego zachowania się, a nie jasno określony zakaz bądź nakaz, co rodzi trudności w procesie interpretacji, a także jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 marca 2018 r., sygn. II SA/Bd 1273/17), a ponadto stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, gdyż z żadnego punktu ust. 2 art. 4 ww. ustawy nie wynika, aby regulamin miał tego rodzaju postanowienia. Przytoczony przepis posiada wprawdzie walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak określanie takich obowiązków w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Wskazane postanowienia Regulaminu wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych. Brak jest podstaw do nakładania obowiązku prowadzenia innego rodzaju, bliżej nie sprecyzowanych "działań mających na celu ułatwienie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów", Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów, czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14). Przekracza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulacja zawarta w § 9 pkt 2 załącznika kwestionowanej uchwały, wskazująca, iż zwolnienie osób utrzymujących zwierzęta domowe z obowiązku stałego nad nimi dozoru, jest dozwolone wyłącznie w przypadkach, gdy zwierzęta te znajdują się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie należycie ogrodzonym i w widocznym miejscu oznaczonym tablicą ostrzegawczą. Wskazać należy, iż przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyznaczający granice upoważnienia w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 tej ustawy, z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości, w sytuacji braku bezpośredniego związku nałożonego obowiązku ze sferą publiczną, wykracza poza ww. delegację ustawową. Z treści wskazanego przepisu nie wynika żadne rozróżnienie na miejsca publiczne i niepubliczne. Prawodawca lokalny w istocie zatem wprowadził nakaz dozoru także na terenie prywatnych nieruchomości – o ile zwierzę na terenie tej nieruchomości nie jest w pomieszczeniu zamkniętym, nieruchomość nie jest ogrodzona w ogóle bądź jest ogrodzona w sposób "nienależyty" oraz w przypadku gdy nieruchomość nie jest oznaczona w widocznym miejscu tablicą ostrzegawczą. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z ta zasadą "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Oznacza to, że postanowienia przedmiotowego regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17. Reasumując, zaskarżona uchwała w części opisanej w sentencji wyroku, obejmującej § 8 oraz § 9 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, jako wykraczająca poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszająca prawo, dotknięta jest wadą nieważności. Ze względu na powyższe na postawie art. 147 § 1 p.p.s.a, Sąd orzekł jak sentencji wyroku.