II SA/Bd 1361/11

Dnia 16 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 maja 2012 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] Prokurator Rejonowy w B. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Zbiczno z dnia 6 maja 2009 r., nr XXXIV/151/2009 w sprawie zatwierdzenie taryf za zbiorowe zapatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków, zarzucając istotne naruszenie przepisu art. 7 i art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 24 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858; ze zm.), powoływanej dalej w skrócie, jako: "ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r.", w zw. z § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), dalej powoływanego w skrócie jako: "rozporządzenie", oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; ze zm.), polegające na zatwierdzeniu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków opracowanej niezgodnie z przepisami, a mianowicie zawierającej określone kwotowo stawki opłat przyłączeniowych do sieci wodociągowej (za pomocą nawiertaki oraz trójnika) oraz stawki opłat przyłączeniowych do sieci kanalizacyjnej (za pomocą montażu studni kanalizacyjnej oraz do istniejącej studni kanalizacyjnej). Prokurator wniósł o orzeczenie jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi podkreślono, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, że uchwała zatwierdzająca taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem wydawanym w relacji właściwy organ gminy - przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne i że ponadto należy je uznać za akt z zakresu administracji publicznej jako wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze strefy publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, a odbiorcami jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy, w żaden sposób nie podporządkowanymi jej funkcjonalnie. Przywołując treść przepisów art. 24 ust. 1, art. 2 pkt 12, 20 i 21 wywiedziono, że taryfa odnosi się do cen i stawek opłat za świadczoną już usługę w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, co w istocie tyczy się świadczeniobiroców podłączonych już do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej. Tymczasem Rada Gminy Z. zatwierdzając taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków unormowała także opłaty przyłączeniowe do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, które to opłaty dotyczą czynności mających mieć miejsce przed rozpoczęciem świadczenia usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków, co oznacza, że zatwierdzenie kwestionowanych opłat nastąpiło z naruszeniem prawa. Wskazano, że przepisy § 4 i § 5 rozporządzenia nie przewidują, aby taryfą objęte zostały opłaty przyłączeniowe do sieci wodociągowej, a stawka opłaty o której mowa w § 5 pkt 7 rozporządzenia wynika wyłączenie z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług, czyli np. kosztów wynagrodzenia osób przeprowadzających te próby, kosztów dojazdu, czy też kosztów wody zużytej do prób, a nie traktuje o kosztach przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Zatwierdzenie w uchwale rady gminy taryfy odnoszącej się do opłat przyłączeniowych do sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej stanowi, zdaniem skarżącego Prokuratora, ingerencję w strefę stosunków cywilnoprawnych pomiędzy odbiorcą usług i ich dostawcą. Kwestie odpłatności za przyłączenie do sieci i to w zależności od rodzaju urządzenia (nawiertaki lub trójnika), bądź też posiadacza studni kanalizacyjnej, winno być, jego zdaniem, przedmiotem uzgodnień pomiędzy stronami czynności prawnych. Skarżący podkreślił, że w dacie podejmowanie zaskarżonej uchwały brak było ustawowej podstawy prawnej do wydania aktu prawnego nakładającego na obywateli obowiązek uiszczenia opłat za podłączenie nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Z. wniosła o jej oddalenie. Argumentacja Rady oparta została na treści przepisu § 5 pkt 7 rozporządzenia, z którego zdaniem Rady wynika możliwość oprócz zróżnicowania taryf ze względu na rodzaj i strukturę określenie stawki za opłatę przyłączeniową. Wprowadzenie w zaskarżonej uchwale określonej kwotowo stawki opłat przyłączeniowych do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej stanowi, w ocenie Rady rozwinięcie postanowień § 5 pkt 7 rozporządzenia będącego aktem wykonawczym do ustawy, doprecyzującym jej zapisy w zakresie taryf i opłat określonych generalnie w art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. i nie przekracza granic upoważnienia ustawowego. Wskazano ponadto, że stwierdzenie Prokuratora, iż taryfy i opłaty odnoszą się do cen i stawek opłat za świadczoną już usługę i w istocie dotyczy to świdczeniobiorców już podłączonych, jest niezgodne z zapisami rozporządzenia, które w § 4 i 5 wskazuje szczegółowo rodzaj i strukturę grup odbiorców oraz na opłaty przyłączeniowe. Podkreślono także, że zaskarżona uchwała, zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym podlega kontroli organowi nadzoru jakim jest Wojewoda K., który w czasie przewidzianym nie stwierdził jej nieważności. W piśmie procesowym z dnia [...] Prokurator po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę Rady Gminy w Z. w całości potrzymał zarzuty skargi oraz zawartą w jej uzasadnieniu argumentację. Dodatkowo podkreślił, że zawarte w treści skargi sformułowanie, iż co do zasady podjęte w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. uchwały nie stanowią prawa miejscowego, lecz są aktami kierownictwa wewnętrznego, a w konsekwencji nie podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w żadnym razie nie powinno prowadzić do mylnego wyobrażenia, jakoby zaskarżona uchwała, jako wydana m.in. na podstawie powyższego przepisu nie była traktowana przez niego jako akt prawa miejscowego. Przytaczając orzeczenie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego dotyczących cech aktów prawa miejscowego Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała zatwierdzając w § 1 taryfy za zbiorowe zapatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków usankcjonowała m.in. obowiązek ponoszenia opłat przyłączeniowych do sieci wodociągowo- kanalizacyjnej i w istocie nakładała ona na każdego zainteresowanego (co do zasady) obowiązek uiszczenia jednorazowej, zryczałtowanej opłaty w odkreślonej wysokości a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenia jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem zaskarżonej uchwały w kwestionowanej części są, zdaniem Prokuratora, wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, uchwała ta nakazuje im w przypadku przyłączenia określone zachowania tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty, adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, co czyni ją aktem prawa miejscowego. Sporne opłaty zostały wprowadzone przy wykorzystywaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem budowy urządzeń wodociągowych. Nie można ich więc traktować, zdaniem skarżącego jako należności o charakterze cywilnoprawnym towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawierającej między dwoma równorzędnymi stronami korzystającymi z wolności kontraktowej, zostały ustalone w stałych kwotach, niezależnych od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a ich uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. Konkludując Prokurator zmodyfikował swoje stanowisko w przedmiocie wniosku końcowego i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, albowiem wydana została ona z istotnym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie koniecznym jest ustalenie, czy skarga Prokuratora Rejonowego w Brodnicy spełnia warunki formalne, a konkretnie, czy została wniesiona z zachowaniem wymaganego terminu. Zgodnie bowiem z treścią art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., Nr 270), dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.", Prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Mając na uwadze powyższy przepis oraz to, że skarga, została wniesiona po ok. 2 i pół roku od wejścia w życie uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia w pierwszej kolejności rozważyć należy, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy w Z. jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym wskazać należy, że została ona podjęta na podstawie art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., który stanowi, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (ust. 2). Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4). Z powyższego wynika, jak również z innych zapisów art. 24 wynika, że uchwała zatwierdzająca taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków podejmowana jest wyłączenie na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, co wyklucza zdaniem sądu generalny charakter norm w niej zawartych. Ponadto zaskarżona uchwała nie zawiera wypowiedzi wyznaczających adresatom określony sposób zachowania się (np. nakazy, zakazy, uprawnienia). Nie ma więc charakteru normatywnego. Jest aktem wydawanym jedynie w relacji: właściwy organ gminy - przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w związku z czym nie jest ona adresowana, jako co najwyżej akt kierownictwa wewnętrznego w strukturze jednostek samorządu terytorialnego do mieszkańców gminy, rozstrzygając bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Służy natomiast wyłącznie celom opiniodawczym w przedmiocie taryf, przedstawionych do zatwierdzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne (vide: postanowienie WSA w Opolu z dnia 14 września 2009 r. sygn. akt II SA/Op 283/09 dostępnie na stronach cbois.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05, Lex nr 190588; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 860/0, Lex nr 519121). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Jako taka mogłaby być więc zaskarżona przez Prokuratora jedynie w terminie sześciu miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Termin ten minął z dniem 6 listopada 2009 r. Prokurator wniósł skargę pismem z dnia 7 listopada 2011 r., a więc przeszło dwa lata po terminie. Wobec tego zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skargę należało odrzucić.