II SA/Bd 1361/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 28 lutego 2018 r. nr LX/509/18 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa ruchu drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust.1 pkt 5 lit.a, § 2 ust.2, § 3 ust.1 i § 3 ust.3. II SA/Bd 1361/21 Uzasadnienie Pismem z 18 października 2021r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 art. 8 §w zw. z art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz.2325, dalej: p.p.s.a.), Prokurator Rejonowy w Bydgoszcz Północ w Bydgoszczy (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Koronowie nr LX/509/18 z dnia 28 lutego 2018 roku w sprawie ustalenia wysokości stawek za zajęcie 1m² pasa drogowego. Powyższej uchwale Prokurator zarzucił: 1. Istotne naruszenie art.7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 i ust.8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j.Dz.U.z 2021r. poz.1376 ze zm.-dalej jako: u.d.p) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 2 ust.1 pkt 5 lit.a i § 2 ust.2 uchwały i ustalenie stawek za zajęcie pasa drogowego polegające na umieszczeniu miejsca parkingowego w postaci tzw. "koperty", podczas gdy nie stanowi to zajęcia pasa drogowego; 2. istotne naruszenie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 3 ust.1 pkt 2 uchwały stawek rocznych za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego uzależnionych od położenia obiektów w obszarze zabudowanym lub poza obszarem zabudowanym; 3. istotne naruszenie art. 40 ust. 5, 8 i 9 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 3 ust.3 Uchwały stawek opłat odnoszących się do roku kalendarzowego, a nie do roku. Mając na uwadze zgłoszone zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Koronowie wniosła o jej uwzględnienie w całości i stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne określające wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy niewątpliwe mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne. Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, zwanej w skrócie "u.s.g")., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Należy także wskazać, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Kwestionowana skargą uchwała Rady Miejskiej w Koronowie podjęta została w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w tym aspekcie należy podzielić stanowisko Prokuratora, że niedopuszczalne jest umieszczenie w przepisie dotyczącym zajęcia pasa drogowego kwestii korzystania z miejsca postojowego – (tzw. "koperta"), jak uczynił to organ w zaskarżonym § 2 ust.1 pkt 5 lit.a i § 2 ust.2 uchwały. Zapis ten wprowadzony został bez podstawy prawnej, bowiem korzystanie z dróg publicznych polegające na postoju pojazdów samochodowych w wyznaczonych do tego miejscach podlega opłacie za korzystanie z drogi, a nie opłacie za zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Cele odpowiadające zajęciu wyraźnie określono w ust. 2 tego przepisu. Z treści tych przepisów nie można wywieść wniosku, że korzystanie z pasa drogowego w celu dla niego przeznaczonym, jakim jest ruch drogowy, jest jego zajęciem i podlega opłacie z tego tytułu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia spornej uchwały) korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat m.in. za: parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W związku z czym opłata za parkowanie na tzw. kopercie może być nakładana na podstawie art.13b.) u.d.p. a nie jako opłata za zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do zarzutów skargi co do naruszenia zasad różnicowania wysokości stawek należy powołać treść stanowiącego materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zgodnie zaś z art.40 ust. 9 u.d.p. Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Należy zatem wyraźnie podkreślić, że zróżnicowanie wysokości stawek jest możliwe, jednakże wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów określonych w art. 40 ust. 9 u.d.p. W świetle powyższych rozważań za zasadne należy uznać zarzuty Prokuratora, że Rada Miejskiej w Koronowie, wprowadzając w § 3 ust.1 pkt 2 przedmiotowej uchwały odrębne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zabudowanego bądź niezabudowanego charakteru obszaru, przekroczyła przysługujące jej kompetencje do określania stawek opłat określone w art. 40 ust. 9 u.d.p. W powołanym przepisie ustawy nie ma bowiem odniesienia do terenu zabudowanego lub niezabudowanego. (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 października 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 770/04, publ. CBOSA). Stanowi to istotne naruszenie prawa, pociągające za sobą konieczność stwierdzenia nieważności ww. przepisów uchwały. Zgodzić się również należało ze stanowiskiem Prokuratora co do naruszenia przez lokalnego prawodawcę art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten przewiduje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały stanowi, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1i 2 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub drogowym obiekcie inżynierskim. Zestawienie przepisu ustawowego z powołaną wyżej regulacją zawartą w zaskarżonej uchwale wskazuje, że lokalny prawodawca posłużył się pojęciem "roku kalendarzowego", które nie jest tożsame z pojęciem "roku", jakim operuje ustawodawca. Zestawienie treści przepisu ustawowego z zakwestionowanym postanowieniem uchwały jednoznacznie dowodzi wadliwości drugiego. Rada Miejska w Koronowie posłużyła się w jego treści innym niż przewidział ustawodawca określeniem terminu, co stanowi niedopuszczalną prawodawcy lokalnemu modyfikację w treści wynikające z aktów normatywnych wyższego rzędu przepisem rangi prawa miejscowego. W konsekwencji doszło więc do nieuprawnionego użycia w zakwestionowanym przepisie zaskarżonej uchwały sformułowania "rok kalendarzowy", stanowiącego modyfikację treści ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa przez organ stanowiący gminy. Mając zatem na uwadze, że sporny § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały w ogóle nie musiał regulować zawartej w nim kwestii, gdyż ta wynika wprost z treści art. 40 ust. 5 u.d.p., a co za tym idzie nie przewidziano w tym zakresie w ustawie stosownej delegacji do działania dla organów gminy, oraz fakt, że mimo to przepis ten został przeniesiony do uchwały w sposób odbiegający od jego treści, Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które uzasadniało stwierdzenie nieważności zakwestionowanego przez Prokuratora przepisu zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie słowa "kalendarzowy". Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie.