II SA/Bd 1380/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Prezydent M. B. decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmówił [...] (tj. Skarżącemu) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki na niepełnosprawnym dziadkiem E. B.. Prezydent ustalił, że dziadek Skarżącego jest osobą niepełnosprawną niezdolną do samodzielnej egzystencji; niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa. Skarżący zamieszkuje wspólnie z dziadkiem i sprawuje nad nim opiekę, nie podejmuje zatrudnienia. Organ ustalił ponadto, że niepełnosprawny E. B. ma troje dzieci: - K. B., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, - R. B., który jest schorowany, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, - Ż. B., która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, natomiast sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką. Prezydent stwierdził, że z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.") wynika, że osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nie ma osób spokrewnionych w bliższym stopniu lub legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie dzieci osoby wymagającej opieki nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co uzasadnia odmowę przyznania świadczenia. W wyniku rozpatrzenia sprawy wskutek odwołania Skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazując na art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. podniosło, że Skarżący jest wnukiem niepełnosprawnego E. B., czyli jego krewnym w linii prostej. Jednakże żyją bliżsi stopniem zstępni niepełnosprawnego – troje jego dzieci, które w pierwszej kolejności obciąża obowiązek alimentacyjny. Obowiązek alimentacyjny nie ciąży zatem obecnie na Skarżącym. Podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego pozostają dzieci niepełnosprawnego tj. przede wszystkim syn R. B.. Aby wykazać, że stan zdrowia dzieci E. B. nie pozwala na opiekę nad niepełnosprawnym ojcem powinny być one zaliczone do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taką osobą jest jedynie syn K. B.. W skardze do sądu K. P. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta. Zaskarżonej decyzji Kolegium zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez a. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec E. B. b. dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. polegającej jedynie na literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, a w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma córkę i syna nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów dzieci tej opieki nie sprawują, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 77 § 1, art. 7 w zw. Z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez Skarżącego w sytuacji w której osoba wymagająca opieki posiada bliższych zstępnych nielegitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalania organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymieniona osoba może sprawować opiekę - co pozwoliło by na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego K. P. spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i może ciążyć na nim obowiązek alimentacyjny, albowiem jest zstępnym osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako jej wnuk nie jest jednak spokrewniony z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, ma zatem do niej zastosowanie przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z jego treści wynika zaś, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ale pod warunkiem łącznego spełnienia dodatkowych warunków. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że warunki te, jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w skrócie "k.r.o.") dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają jednak z tą regulacją w ścisłym związku. Na gruncie przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja prawna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż omawiany przepis nie budzi także wątpliwości ze względów systemowych, bowiem pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.o. Podobnie, jak w przypadku art. 132 k.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.o. istnieje zbieżność pomiędzy przepisami omawianej ustawy a przepisami kodeksu. Oba akty przewidują bowiem powstanie prawa do świadczenia i obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Zwraca się poza tym uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki, wskazując, iż w art. 128 k.r.o. ustawodawca definiuje obowiązek alimentacyjny jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o., dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi w postaci dostarczania środków utrzymania (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21, Wyrok NSA z 26.01.2022 r., I OSK 910/21, dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro dwie z osób spokrewnionych z E. B. w pierwszym stopniu (syn R. B. i córka Ż. B.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (okoliczność bezsporna), a jednocześnie Skarżący nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego zobowiązującym go do świadczeń alimentacyjnych na rzecz dziadka, to nie było w tym przypadku podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się obowiązek alimentacyjny Skarżącego względem jego dziadka – w rozumieniu k.r.o., a tym samym, iż był on uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji nie było też potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie, niż uczynił to organ. Nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zwrócić także należy uwagę, iż regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnionej w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związany jest z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Ograniczenie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zaś zostać uznany za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewnia ono bowiem dostęp do świadczenia wszystkim osobom, będącym w takiej samej sytuacji faktycznej i jako taki nie ma także charakteru dyskryminującego. Nie jest też rzeczą pożądaną by udzielanie świadczenia pielęgnacyjnego było oparte o uznanie organu. Pokreślić także trzeba, że przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest zaś wprawdzie niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień, wynikających z art. 71 Konstytucji RP, nie bez znaczenia jest bowiem, że - zgodnie z art. 81 Konstytucji RP - praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie.. Nie można zatem przyjąć, że wykluczenie wnuka z kręgu osób upoważnionych do świadczenia w sytuacji, gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji RP. Co do zasady wnuk osoby niepełnosprawnej nie został bowiem wykluczony, natomiast ustawowo wprowadzono kryteria, warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości, a co dodatkowo przemawia za tezą, że nie można w sposób oczywisty przypisać omawianej regulacji ustawowej naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. To właśnie bowiem sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (zob. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2392/20 i z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21, z 26 stycznia 2022 r., I OSK 910/21, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi więc do konkluzji, że także zastosowane w tym przypadku dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej, sprowadzający się do przyjęcia, iż osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) Sąd oddalił skargę.