II SA/Bd 1381/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...][...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...]. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] odmówił skarżącej – M. P. świadczenia w formie: 1/ świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, wnioskowanego na R. P., 2/ składka na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem, wnioskowana na R. P.. Uzasadniając decyzję wyjaśniono, że [...] sierpnia 2021 r., wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem R. P.. Wskazano, że skarżąca [...] sierpnia 2021 r., zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym, na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Wyjaśniono, że stronie nie przysługuje prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na dyspozycję art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca podniosła, że zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym by zająć się niepełnosprawnym mężem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej: "kpa", w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), zwanej dalej: "u.ś.r.", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia stwierdzono, że małżonek nie jest objęty obowiązkiem alimentacyjnym wobec drugiego małżonka, na co wskazuje odmienność regulacji art. 128 K.r.o. i 130 K.r.o., których treść przytoczono. Wskazano, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 oraz z 2018 r. poz. 950), zwanej dalej: "k.r.o.", ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wyjaśniono, że przepis art. 16 a ust. 1 u.ś.r. rozróżnia osoby objęte obowiązkiem alimentacyjnym oraz małżonka. Dodano, że obecnie natomiast tut. Kolegium wywodzi, że świadczenie pielęgnacyjnie stosownie do zapisu art. 17 ust.1 u.ś.r. nie przysługuje małżonkowi, gdyż nie jest on wymieniony w katalogu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze złożonej do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy K. oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano poglądy obu organów, że małżonek nie jest podmiotem wskazanym w art. 17 § 1 u.ś.r., z uwagi na to, iż nie jest objęty obowiązkiem alimentacyjnym wobec drugiego małżonka na co wskazuje regulacja art. 128 k.r.o. i 130 k.r.o. Wskazano, że orzecznictwo wskazuje na odmienną interpretację przepisu art. 17 ust. 1 ww. ustawy. Przytoczono wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3539/18, w którym stwierdzono, że "przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. la i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP". Podniesiono, że taki sam pogląd przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r. IV SA/Po 851/19. Powołano się na okoliczność, że wskazana linia orzecznicza znajduje aprobatę w literaturze, która jednoznacznie stwierdza że: "pomimo, iż ustawodawca nie wskazał wprost w kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego małżonków (co uczynił w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego), to nie można mieć wątpliwości, że świadczenie to przysługuje również im, jako że zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny ciąży na małżonkach; w trakcie małżeństwa, separacji, a nawet po rozwodzie czy orzeczeniu o unieważnienia małżeństwa" (Piotr Rączka, Świadczenia Rodzinne. Komentarz, Warszawa 2021). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu oraz materialnemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójt [...] B. o odmowie przyznania J. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę. Przede wszystkim należy wskazać, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało w sposób oczywiście wadliwy uzasadnione, przez co Kolegium naruszyło art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzję Kolegium uznać należy zatem za arbitralną, niepopartą prawidłową analizą stanu faktycznego i prawnego po stronie wnioskodawczyni. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył treść art. art. 17 ust. 1 u.ś.r., który odnosi się do świadczenia rodzinnego, po czym przytoczył przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, by dojść do konkluzji, że świadczenie pielęgnacyjnie stosownie do treści art. 17 ust.1 u.ś.r. nie przysługuje małżonkowi, gdyż nie jest on wymieniony w katalogu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Argumentację swą organ ten oparł o twierdzenie, że małżonek nie jest objęty obowiązkiem alimentacyjnym wobec drugiego małżonka, na co wskazuje odmienność regulacji art. 128 k.r.o. i 130 k.r.o. Tak skonstruowane uzasadnienie decyzji budzi poważne wątpliwości przede wszystkim co do tego, jakie świadczenie było przedmiotem analizy organu odwoławczego, skoro powoływał on przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, analizując przesłanki jego uzyskania. Już ta wada decyzji powoduje potrzebę wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Ponadto organ odwoławczy dopuścił się też wadliwej wykładni prawa materialnego w zakresie uznania, że małżonkowie nie są obciążeni wobec siebie obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W świetle przepisów k.r.o., obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Dopóki bowiem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są określonym rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Przy czym rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej, ale też i alimentacyjnej, przy czym obowiązek alimentacyjny pomiędzy nimi, oparty o art. 27 k.r.o., ma znacznie szerszy zakres niż zwykły obowiązek alimentacyjny, określony w art. 128 k.r.o. Z powyższym koresponduje właśnie art. 17 ust. 1. Skoro więc organ odwoławczy uznał, że brak obowiązku alimentacyjnego małżonka wobec małżonka pozbawia skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to tym samym naruszyły przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., w stopniu mającym ewidentny wpływ na wynik sprawy. Następnym uchybieniem organu odwoławczego było przejście do porządku i brak jakiejkolwiek analizy błędnego stanowiska organu I instancji w zakresie dokonanej przez ten organ wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. Organ ten uznał, że z przepisu tego wynika, iż małżonek sprawujący pieczę nad swoim małżonkiem, wobec którego orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności, może uzyskać świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji kiedy sam również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest to wykładnia tak nietrafna, jak i absurdalna. Przepis ten, jak słusznie wskazała to skarżąca w skardze odnosi się do sytuacji, kiedy pieczę nad osobą będącą w związku małżeńskim sprawuje – nie jej małżonek – lecz osoba, wobec której ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do podopiecznego małżonka. Biorąc pod uwagę zakres naruszeń prawa materialnego przez organy obu instancji, zasadne było uchylenie ich decyzji celem powtórnego rozpatrzenia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy zastosują wykładnię prawa materialnego wskazaną przez Sąd, a ponadto poczynią kompletne ustalenia faktyczne w sprawie, które są nieodzowne do jej prawidłowego rozpoznania. Tyczy się to ustalenia stopnia niepełnosprawności męża skarżącej, R. P., ustalenia związku przyczynowego pomiędzy powstrzymywaniem się od zatrudnienia skarżącej, a opieką nad jej mężem oraz ustalenia, czy skarżąca zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego (art. 17 b ust. 1 u.ś.r.). Wobec istotnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., przez organy, a zwłaszcza przez organ odwoławczy, zwrócić należy uwagę na konieczność prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy - wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. I SA/Kr 644/21, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonej decyzji jej uzasadnienie nie zawiera wymienionych wyżej elementów, zaś jego treść budzi poważne wątpliwości o jakim w istocie świadczeniu organ ten orzekł, co już omówiono wyżej. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, w związku z art. 135 p.p.s.a. Brak wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób oczywisty nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 11 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.