II SA/Bd 1382/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w I. na uchwałę Rady Miejskiej I. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Rada Miasta I. uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Prokurator Rejonowy w I. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej że wydana została bez podstawy prawnej i w sposób sprzeczny z § 115, § 135 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez: zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza ustawowe upoważnienie, powtórzenie w niej przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, zdefiniowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej, w sposób odmienny. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi przytoczono następującą argumentację: Obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako aktu prawa miejscowego, nałożył na rady gmin art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniem ścieków (t.j. Dz. U. 2017 r. poz.328), zwana dalej: "ustawą". W art. 19 ust. 2 ustawa ta stanowi , że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o oceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zaskarżona uchwała nie wypełnia ustawowego upoważnienia. W § 3 ust. 1 Regulamin stwierdza ona, że: "Przedsiębiorstwo zapewnia: 1) dostawy wody: a) o jakości spełniającej wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne oraz organoleptyczne określone w przepisach o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, oraz b) o ciśnieniu zapewniającym ciągłość dostaw wody, a w przypadku wody dostarczanej z sieci na cele bytowe o ciśnieniu zgodnym z normami określonymi w przepisach w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 2) ciągłość i niezawodność odprowadzania ścieków. Uchwała w żadnym innym miejscu nie precyzuje tak określonego poziomu usług. Tymczasem art. 19 ust. 1 ustawy obliguje Radę do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług, czemu przytoczony powyżej zapis nie czyni zadość. W konsekwencji uchwałę ocenić należy jako sprzeczną z prawem co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności - w całości (wyrok WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r. sygn. II SA/Op 344/07 LEX 419013). Niezależnie od powyższego zarzutu podnieś należy szereg dalszych kwestii budzących wątpliwości, co do zgodności z prawem następujących zapisów regulaminu: - § 2 pkt 5), 6) i 7) tworzą na potrzeby uchwały własne definicje "wodomierza w lokalu", "wodomierza odbiorcy" "i okresu obrachunkowego" pomimo, że ustawa upoważniająca nie zawiera w tym zakresie delegacji, czym uchwała wykracza poza jej zakres, - § 4 art. 3 nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek informowania Prezydenta Miasta o jakości wody przeznaczonej do spożycia nie rzadziej niż raz na pół roku, - § 31 obowiązek udzielania przez Przedsiębiorstwo informacji o stosowanych taryfach a § 38 - obowiązek nieodpłatnego udostępniania przedmiotowego regulaminu na żądanie odbiorców. Zobowiązania te nie znajdują umocowania w obowiązującym prawie (m.in wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Wr 128/12), - zapisy zawarte w § 7 pkt 13, zobowiązujące odbiorcę do terminowego regulowania należności za dostarczoną wodę i odprowadzenie ścieków, § 9 ust. 1, zgodnie z którym wzajemne prawa i obowiązki pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług określa umowa, § 17 i § 18 dot. sposobu ustalenia ilości dostarczonej wody i w § 25 stanowiącym, że budowę przyłączy zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do nieruchomości do sieci w nieuprawniony sposób powielającej zapisy zawarte w kodeksie cywilnym i ustawie źródłowej (art. 6 ust. 1,15.26 i 27). - § 9 ust.2 uchwały stanowi, że postanowienia umowy nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych oraz postanowień regulaminu. Podobne sformułowania stwarza wrażenie że uchwała ustanawiająca regulamin ma pierwszeństwo nad aktem, które zgodnie z obowiązującym prawem są wobec niej nadrzędne. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta, wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu swego stanowiska podała następującą argumentację: Regulaminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę mają na celu doprecyzowanie reguł wynikających bezpośrednio z ustawy, poprzez uwzględnienie uwarunkowań lokalnych Wydaje się, że gdyby uchwała określając (zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie mogła odsyłać do przepisów o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz do przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to uchwała ta nie wyczerpałaby delegacji ustawowej, a nie -jak błędnie przyjmuje skarżący, wykroczyła poza ustawowe upoważnienie. Miasto I. nie podziela stanowiska, że zaskarżona uchwała nie określa minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pojęcie "minimalnego poziomu świadczonych usług" jest przykładem klasycznego zwrotu nieostrego, któremu w zależności od sytuacji można nadawać odmienne znaczenie. Stąd, skoro uchwała określa w jaki sposób mają być świadczone usługi w konkretnym przypadku, to nie jest uzasadnione twierdzenie, że poziom usług nie został on określony. Zauważyć bowiem należy, że temu zagadnieniu poświęcony jest cały rozdział 2 ww. uchwały, a nie tylko przepis § 3, na którym skupił się Prokurator Rejonowy w I. . Przykładowo w § 5 przewidziano m.in., że przedsiębiorstwo dostarcza wodę i odprowadza ścieki zapewniając ciągłą zdolność produkcyjną urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych i pomiarowych. W 5 punktach uszczegółowiono na czym polega realizacja tego obowiązku. Określono miejsce, w którym kończy się odpowiedzialność przedsiębiorstwa. Uregulowano zagadnienie zasad korzystania przez odbiorców usług z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Z powyższego wynika, że Rada Miasta wyczerpała przedmiotowy zakres upoważnienia przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, a tym samym nie naruszyła prawa. Odnosząc się do zarzutu powtórzenia w zaskarżonej uchwale przepisów ustawy, wskazać należy, że literatura przedmiotu uznaje, iż zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnym sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone, np. jeżeli czyniłoby to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym (K. Gruszecki. Regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, "ST" 2008, nr 12, s. 58; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009 r" sygn. akt Ił SA/Wr 401/09). Dlatego też uznać należy za dopuszczalne przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym (por. wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r" SA/Gd 2949/94, OwSS 1996, Nr 3, poz. 91). Z wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/LU 6/14 wynika, że w świetle § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. W szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Z przepisu tego wynika, że co do zasady nie jest dopuszczalne wprowadzanie w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa definicji pojęć ustawowych. Wykluczone jest zatem tworzenie na użytek takiego aktu normatywnego "konkurencyjnych" uregulowań względem zapisów ustawowych. Powołany przepis rozporządzenia nie wprowadza jednak zakazu powoływania w akcie normatywnym niższej rangi określeń ustawowych, nawet jeżeli prowadziłoby to do powtórzenia w całości lub w części przepisu ustawowego. Analiza zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do stwierdzenia, że prawa i obowiązki odbiorcy usług lub przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego określono sprzecznie z Kodeksem cywilnym lub "ustawą źródłową". Nieuzasadniony jest zarzut zdefiniowania w zaskarżonej uchwale pojęć w sposób odmienny od definicji ustawowych. Z punktu widzenia społeczności lokalnej doprecyzowanie co należy rozumieć przez "wodomierz w lokalu", "wodomierz odbiorcy" czy "okres obrachunkowy" wpływa jedynie na podniesienie bezpieczeństwa obrotu prawnego. Niezrozumiałe jest stanowisko Skarżącego, że treść § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały: "postanowienia umowy nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych oraz postanowień niniejszego regulaminu" ma sprawiać wrażenie, że uchwała ustanawiająca regulamin ma pierwszeństwo nad aktami wobec niej nadrzędnymi. Wręcz przeciwnie - kolejność, w jakiej wymienione są ww. regulacje, tj. ustawa, przepisy wykonawcze, regulamin, umowa, przeczy wrażeniu skarżącego i czyni je nieuzasadnionym. Wobec powyższego skarga nie jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) i art. 3 § 2 pkt 5) p.p.s.a., sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w ramach której są upoważnione do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl zaś art. 91 ust. 4 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Wnioskując a contrario stwierdzić zatem należy, że przesłanką powodującą nieważność uchwały jest istotne naruszenie prawa. Powielić należy tu pogląd, że do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90 oraz z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 706/17; wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 537/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1045/17 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej: "Konstytucja RP") źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Emanacją powyższej zasady jest uregulowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 – dalej: "Zasady techniki prawodawczej"), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Materialnoprawną podstawę uchwały poddanej niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej współstanowił art. 19 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały – rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W ust. 2 cytowanego przepisy ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż w nim wymienione. Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej pozwalającej radzie gminy na określenie pominiętych elementów regulaminu w odrębnej uchwale. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (vide: wyroki NSA z 9 dnia czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 dnia marca 2018 r., sygn., akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle wskazanych wyżej ogólnych zasad ustanawiania prawa miejscowego rada gminy ma więc obowiązek kształtować treść regulaminu zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy, a więc objąć nim wyłącznie wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, z uwzględnieniem jednocześnie pozostałych przepisów tej ustawy. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu (vide: wyroki NSA z 14 grudnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 292/00; z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02; wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Potwierdzić należy, że uchwała w § 2 regulaminu, zawierającym słownik pojęć, narusza przepisy upoważniające. Nie ulega wątpliwości, że prawo miejscowe powinno wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie mogą również regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z taką zaś sytuacją regulacji podwójnej, powtarzającej zwroty i normy ustawowe, nieprecyzyjnej i w nieuprawniony sposób uzupełniającej lub przeinterpretowującej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej w Regulaminie stanowiącym integralną część skarżonej uchwały. W ocenie sądu, skoro ustawa definiuje określone pojęcia, to brak było podstaw do wprowadzania definicji tych pojęć w Regulaminie, zwłaszcza, gdy definicje te literalnie nie odpowiadają ustawowej i konieczna jest interpretacja, czy pokrywa się ono z pojęciem ustawowym, czy też nie. Taka sytuacja, w której akt prawa miejscowego redefiniuje pojęcia ustawowe w sposób, który wymaga analizy, czy pojęcie w uchwale jest dokładnie tym pojęciem, o którym mowa jest w ustawie, jak też gdy akt prawa miejscowego powtarza definicje ustawowe poprzez wprost odwołanie się do przepisów ustawowych zawierających konkretne definicje, jest - zdaniem sądu – niedopuszczalna. Taki zabieg dotyczy pojęcia "odbiorcy usług" (§ 2 pkt 3 Regulaminu), a także w § 2 pkt 2 i 3 Regulaminu definiującego "przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne" i "odbiorcę usług". Wskazać należy na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (w brzmieniu opublikowanym w Dz. U. nr 100, poz. 908), w którego dziale VIII uregulowano typowe środki techniki prawodawczej, w tym wprowadzono następujące zasady: § 146 ust. 1 W ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeśli jest wieloznaczne; jeśli jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; gdy znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia; § 149 W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Zdaniem sądu, zaskarżona Uchwała przełamuje powyższe zasady w sposób nieuprawniony. Po pierwsze, przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie zawiera upoważnienia do formułowania definicji "wodomierza w lokalu", "wodomierza odbiorcy", "okresu obrachunkowego", "odbiorcy usług" oraz - co wyżej wskazywano – "przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego" na użytek lokalny, zatem wprowadzenie definicji tych pojęć i ich konkretyzacja podmiotowa (jak w sprawie niniejszej) jest nieuprawnione; po drugie, definicje zawarte w zaskarżonej Uchwale wprowadzono pomimo braku przesłanek z § 146 Zasada techniki prawodawczej. Ilość więc stwierdzonych naruszeń prawa w omawianym zakresie i ich ciężar gatunkowy nie pozwala sądowi na ocenę inną niż taką, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska zawarła Rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków". Pomimo tego tytułu postanowienia ww. rozdziału nie wypełniają delegacji ustawowej w zakresie art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Zgodnie z § 3 ust. 1 o jakości dostarczanej wody przez przedsiębiorstwo decydują przepisy o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a o ciśnieniu zapewniającym ciągłość dostaw wody, a w przypadku wody dostarczanej z sieci na cele bytowe, decydują normy określone w przepisach w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższa regulacja jest wadliwa, choćby z tego powodu, że gdyby ustawodawcy zależało jedynie na stosowaniu norm już ustalonych w odrębnych regulacjach, to nie upoważniałby rady gminy do określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W dacie powzięcia zaskarżonej uchwały istniały już regulacje prawne regulujące aspekty niezbędnych cech wody, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzenie Ministra Zdrowia z 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2002 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (wszystkie z podanymi publikatorami). Również przepis § 3 ust. 3 regulaminu, nie stanowi, w ocenie Sądu, o minimalnym poziomie usług poprzez odesłanie do treści umowy zawieranej z odbiorcą. Poprzez odesłanie do umów o charakterze indywidualnym w sposób nieusprawiedliwiony dochodzi do przekazania kompetencji dotyczącej określenia zakresu świadczonych usług innym nieuprawnionym podmiotom. Przepis § 6 ust. 1 (Zawór za wodomierzem głównym jest miejscem, w którym kończy się odpowiedzialność przedsiębiorstwa z tytułu ilości i jakości dostarczonej wody), natomiast nie tylko budzi trudności interpretacyjne, ale wychodzi poza delegację ustawową, określenia minimalnego poziomu usług. W świetle stwierdzonych uwag tak podjęte uregulowanie rozdziału 2 Regulaminu uznać należy za niekompletne, a w konsekwencji za niedopuszczalne w świetle delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., który obligował radę gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług. Wskazać należy nadto, że pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie i jakość wody, ale również ciągłość dostaw. Regulamin nie określił tych parametrów w sposób konkretny i wymierny, dający się obiektywnie wyliczyć, skalkulować, czy oszacować. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skoro zatem Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyczerpała delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, a nadto doprowadziła do niedopuszczalnego przeniesienia uprawnień prawotwórczych, to cała podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem. Sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa i pociąga za sobą – stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie jej nieważności w całości. Ponadto, Sąd odnosząc się także do pozostałych zarzutów skargi, tyczących się wadliwej regulacji zawartej w: - § 4 art. 3 (nałożenie na przedsiębiorstwo obowiązek informowania prezydenta miasta o jakości wody przeznaczonej do spożycia nie rzadziej niż raz na pół roku), - § 31 (wprowadzenie obowiązku udzielania przez przedsiębiorstwo informacji o stosowanych taryfach), - § 38 (wprowadzenie obowiązku nieodpłatnego udostępniania przedmiotowego regulaminu na żądanie odbiorców), podzielił stanowisko skarżącego, że zobowiązania te nie znajdują umocowania w u.z.z.w. Podobnie też należy ocenić regulację zawartą w: - § 7 pkt 13, zobowiązującą odbiorcę do terminowego regulowania należności za dostarczoną wodę i odprowadzenie ścieków, - § 17 i § 18 dot. sposobu ustalenia ilości dostarczonej wody i - § 25 stanowiącą, że budowę przyłączy zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do nieruchomości do sieci, która w nieuprawniony sposób powiela zapisy ustawowe (art. 6 ust. 1,15.26 i 27 u.z.z.w.). Sąd nie uznał wadliwości regulacji § 9 ust.2 uchwały, lecz nie miało to wpływu na uznanie kwalifikowanej, istotnej wadliwości całej zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji wyroku.