II SA/Bd 1410/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi O. w T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz O. w T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] s.j. w [...] obejmującego zmianę pozwolenia na budowę z dnia [...].2009r., [...] dotyczącego rewitalizacji kasyna oficerskiego z rozbudową (funkcja administracyjna i hotelarska) przy ul. [...] w [...], dz.nr [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna [...], w zakresie zmiany funkcji obiektu i zakresu inwestycji. Aktualnie inwestycja obejmuje: dz. nr [...] i [...], jednostka ewidencyjna [...] przy [...] w [...]. Pozostałe ustalenia określone w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...].2009 r. pozostają bez zmian. Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania [...] Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pełnomocnik strony skarżącej nie przedstawił żadnych konkretnych zarzutów w odwołaniu, a jego działania zmierzały do przedłużenia postępowania. W ocenie organu odwoławczego przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny i ma wymaganą formę. Został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, które w chwili sporządzenia projektu oraz jego sprawdzenia były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Osoby te złożyły oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant sporządził informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Wnioskodawca uzyskał niezbędne pozwolenia, opinie i uzgodnienia. Przedłożony projekt budowlany jest też zgodny z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla terenów położonych w rejonie ulic: [...] w [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] 2016 r. Zdaniem Wojewody spełnione zostały wszystkie wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 i w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, co oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji nie mógł odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję [...] Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] zarzuciło jej: 1. naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 1994r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która została wydana niezgodnie z wnioskiem inwestora, który wnosił o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę - w kwestionowanej zaś decyzji jako podstawę prawną wskazano przepisy dotyczące pozwolenia na budowę, bez podania przepisu art. 36a Prawa budowlanego, stanowiącego o możliwości wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę; 2. ewentualnie gdyby przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę – naruszenie art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zmianę terenu inwestycji względem pierwotnego pozwolenia na budowę – co jest niedopuszczalne w ramach przepisu art. 36a ust.1 Prawa budowlanego; 3. naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy w mocy decyzji niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 4. naruszenie przepisów § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której nie określono specjalności inspektora nadzoru inwestorskiego, do ustanowienia którego zobowiązano w punkcie 13 sentencji decyzji organu I instancji. 5. naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku uzyskania przez inwestora wymaganego pozwolenia organu konserwatorskiego. Uzasadniając zarzut niezgodności Inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego strona skarżąca zwróciła w szczególności uwagę na naruszenie przepisów § 7 pkt 4 lit a, b i c, § 7 pkt 2 lit a i b tegoż planu. Wskazała, że z pominiętego przez organy pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 2018r. wynika, że planowana inwestycja nie będzie realizować funkcji ochronnej względem zabytkowego budynku koszar. Przeciwnie, lokalizacja miejsc parkingowych wpłynie negatywnie na ekspozycję tego budynku. Strona skarżąca wywiodła też, że mimo, wynikającego z planu, obowiązku zachowania wartościowej zieleni w otoczeniu budynku kasyna oficerskiego koszar pionierskich przy ul. [...] i zachowania kompozycji historycznego układu zieleni z kontrolą dosadzeń, przedłożone przez inwestora mapy wykreślone, przedstawiające zagospodarowanie terenu, przewidują likwidację drzew znajdujących się przed kasynem. Skarżący zwrócił nadto uwagę, że Prezydent Miasta [...] w dniu [...] 2018r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu zagospodarowania terenu pod kątem zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak przed otrzymaniem odpowiedzi (tj. [...] 2018 r.) wydał decyzję w sprawie, odstępując w ten sposób od niezbędnego zbadania zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem, apriorycznie uznając ten wymóg za spełniony. Strona skarżąca wskazała również, że w zaskarżonej decyzji nie rozważono, czy spełniony został wymóg stosowania rozwiązań o wysokim standardzie architektonicznym, zawarty w § 7 pkt 2 lit a i b miejscowego planu, w zakresie planowanych do użycia materiałów czy kształtu elewacji. Strona skarżąca wywiodła też, że wzniesienie gmachu przychodni nie stanowi rozbudowy budynku kasyna wojskowego, którą dopuszcza się w miejscowym planie. Wzniesienie przychodni może być, jej zdaniem, oceniane jako budowa nowego obiektu lub rozbudowa istniejącego budynku przy granicy z działką nr [...]. Uzasadniając natomiast zarzut braku wymaganego pozwolenia konserwatora zabytków, strona skarżąca zwróciła uwagę, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 2017 r. odnosi się jedynie do pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i odtworzeniowych przy zabytku. Natomiast decyzja tegoż organu z [...] 2017 r. zawiera pozwolenie na prowadzenie prac w budynku [...] w [...] w zakresie rewitalizacji kasyna wraz z rozbudową. Brak jest jednak pozwolenia lub zmiany dotychczas udzielonych pozwoleń związanych ze zmianami i uzupełnieniami projektu budowlanego dokonanymi wiosną 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego legalności, a więc zgodności z przepisami prawa. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdza, że skarga jest zasadna. Na wstępie zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, że sentencja decyzji organu I instancji nie odzwierciedla przedmiotu i zakres wniosku inwestora. Orzeczono bowiem, że decyzją z dnia [...] 2018r. udziela się pozwolenia na budowę obejmującego zmianę pozwolenia na budowę z dnia [...] 2009r. w zakresie zmiany funkcji obiektu i zakresu inwestycji. W ocenie Sądu wadliwość ta, choć zasługująca na dostrzeżenie nie była jednak istotna. Treść uzasadnienia decyzji oraz zatwierdzonego nią projektu pozwalały bowiem na jednoznaczne ustalenie istoty rozstrzygnięcia oraz zakresu dokonanych nim zmian. Zgodnie z przepisem art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r. poz. 1202- dalej jako: Prawo budowlane) istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Skoro przepis ten dotyczy odstępstw o zatwierdzonego projektu budowlanego, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem, stanowić jego zmianę (modyfikację, przekształcenie), a nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowej inwestycji. Niedopuszczalne jest bowiem uzyskanie w trybie określonym w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na przeprowadzenie nowej inwestycji odrębnej od uwzględnionej w ramach pierwotnego pozwolenia na budowę. Zatem zastosowanie przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą.( zob: Prawo budowlane. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 437.). "Istotne odstąpienie" w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może zatem oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby przeznaczenie było podobne lub nawet identyczne - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1924/06, czy z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2563/10, Lex nr 1219118, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1756/09 , Lex nr 607030 czy z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt VII Sa/Wa 2478/10 , Lex nr 996748). W niniejszej sprawie mocą decyzji z dnia 11 marca 2009r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej rewitalizację kasyna oficerskiego z rozbudową(funkcja administracyjna i hotelarska) przy ul.[...] w [...] na działkach nr [...] obr.[...] Niniejsze postępowanie wszczęte zostało wnioskiem [...] s.j. w [...], którym wystąpiono o wydanie pozwolenia na budowę precyzując, iż wniosek dotyczy zmiany pozwolenia na budowę w zakresie zagospodarowania terenu związanego z dobudową i zmianą funkcji części obiektu. Wskazano ponadto, że aktualnie planowana inwestycja, oprócz działek [...] obejmuje dodatkowo działki nr [...] W ocenie sądu przedłożony projekt zdecydowanie odbiega od projektu budowlanego pierwotnie zatwierdzonego decyzją z dnia [...] 2009r. W rezultacie w wyniku przedstawionych zmian naruszona została "tożsamość obiektu". Na zupełną odrębność tego projektu, który dotyczy obiektu różnego od objętego pozwoleniem, które ma być zmienione wskazuje okoliczność lokalizacji projektowanej inwestycji na dwóch działkach o numerach [...], które nie były objęte decyzją z [...] 2009r. Niezbędnym w tym miejscu jest przypomnienie, że pozwolenie na budowę ze swej istoty stanowi zezwolenie właściwego organu administracji publicznej na zabudowę określonego w tymże zezwoleniu terenu. Wyraża się to w tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę musi określać nieruchomość objętą inwestycją. W przypadku przedmiotowej sprawy zakres zmian wprowadzony przez inwestora w związku z wnioskiem o zmianę udzielonego pozwolenia na budowę powoduje, że planowana inwestycja częściowo zlokalizowana miałaby zostać na innej nieruchomości niż ta, która objęta była pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę. W ocenie sądu, tak projektowana inwestycja nie nawiązuje do pierwotnego projektu budowlanego, a wprowadzone zmiany nie odnoszą się do postanowień tego projektu. Brak jest zatem powiązania z pierwotnym projektem budowlanym, co przesądza o uznaniu, że niedopuszczalne było wydanie dla spornej inwestycji decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust.1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. Sąd w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmującą zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł., zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł. oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Z uwagi na uwzględnienie skargi, sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy – p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści przedmiotowego uzasadnienia.