II SA/Bd 1413/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. R. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowych warunków udzielania świadczeń pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym uczniom oddala skargę. 1. Rada Miasta Torunia 11 kwietnia 2019r., na podstawie art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 1457 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019r. nr 506 ze zm. - dalej "u.s.g.") podjęła uchwałę nr 107/19 w sprawie szczegółowych warunków udzielania świadczeń pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym uczniom uczęszczającym do szkół w Toruniu, form i zakresu tych świadczeń oraz trybu postępowania w tych sprawach. 2. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. R. (dalej: skarżąca, strona) reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 11 powyższej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że uchwała Rady Miejskiej z dnia 11 kwietnia 2019r. określa także ujemne przesłanki przyznania prawa do świadczeń pomocy materialnej, pomimo spełnienia warunków do jej uzyskania określonych w tym akcie. Jedna z takich przesłanek została opisana w § 9 ust. 11 uchwały. Zgodnie z treścią tego przepisu świadczenie pomocy materialnej nie zostaje przyznane osobie spełniającej warunki do jego uzyskania, jeżeli nie zostanie dostarczone zaświadczenie, o którym mowa w ust. 11. Jednakże § 9 ust. 11 uchwały nie wskazuje o jakie zaświadczenie chodzi. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i do jej wykładni nie stosuje się zasad interpretacji oświadczeń woli, określonych dla umów lub innych oświadczeń z zakresu prawa cywilnego. Akt prawny, w szczególności akt prawa miejscowego musi być precyzyjny i nie może pozostawiać miejsca na wątpliwości dotyczące użytych w nim określeń w szczególności takich, które pozbawiają prawa do świadczeń określonych w uchwale. Dalej strona wskazała, że wprawdzie o zaświadczeniu jest mowa w § 9 ust. 10 uchwały, jednakże ust. 11 nie odsyła do zaświadczenia, o którym mowa w ust. 10, lecz do zaświadczenia z ust. 11. Reasumując strona wskazała, że akt prawa miejscowego musi być precyzyjny i jasno określać zasady przyznawania pomocy uczniom, a zaskarżony § 9 ust. 11 uchwały nie spełnia tego wymagania, albowiem z jego treści nie wynika wprost brak jakiego zaświadczenia pozbawia ucznia prawa do stypendium, dlatego wskazany przepis powinien zostać usunięty z porządku prawnego. Końcowo skarżąca wskazał, że ma interes prawny w złożeniu skargi, gdyż jako uczennica uprawniona do uzyskania stypendium w roku 2019, nie otrzymała go właśnie na podstawie § 9 ust. 11 uchwały. Ponadto strona w oparciu o przepis art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym 3. W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za bezzasadne i przedstawiając szczegółową argumentację swego stanowiska. Organ wskazał m.in., że analiza treści uchwały potwierdza, że w treści ust. 11 § 9 znalazł się błąd, albowiem zapis ust. 11 powinien odwoływać się do ust. 10, formułującego wymóg dostarczenia zaświadczenia potwierdzającego uczęszczanie ucznia do szkoły na terenie miasta Torunia. Wskazał jednocześnie, że regulacja dotycząca "zaświadczenia" pojawia się tylko w dwóch postanowieniach - w § 9 ust. 10 i § 9 ust. 11. Pierwszy z nich precyzuje, że wymaganym dokumentem potwierdzającym okoliczność kontynuowania nauki przez ucznia jest zaświadczenie oraz wskazuje jakie okoliczności winno potwierdzać zaświadczenie - uczęszczanie ucznia do szkoły na terenie Torunia. Drugi zapis stanowi, że w przypadku niedostarczenia zaświadczenia [...] stypendium nie zostanie przyznane. Skoro zapis ust. 11 wskazuje, że brak zaświadczenia skutkuje nieprzyznaniem stypendium a jedynym zaświadczeniem wymaganym w procedurze ubiegania się o stypendium jest to, o którym mowa w ust. 10, to nie może być wątpliwości, że pomimo błędu pisarskiego w treści ust. 11 adresat aktu posiada wiedzę jakie zaświadczenie zobowiązany jest dostarczyć aby dokumenty wymagane do ubiegania się o przyznanie świadczenia były kompletne. Analiza treści uchwały nr 107/19 Rady Miasta Torunia z dnia 11 kwietnia 2019r. prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy uczeń kontynuuje naukę w innej szkole niż wnioskująca o stypendium, jedynym "zaświadczeniem" wymaganym w ramach procedury ubiegania się o stypendium jest zaświadczenie z § 9 ust. 10. Dalej organ podzielił stanowisko skarżącej, że akt prawa miejscowego, którym jest zaskarżona uchwała istotnie nie podlega regułom interpretacji oświadczeń woli. Wskazał jednocześnie, że zaskarżona uchwała podlega regułom wykładni tekstu prawnego. W przypadku aktów prawa miejscowego punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza językowa. Jednak w niniejszej sprawie wykładnia językowa nie pozwala na sformułowanie jednoznacznej tezy, co uzasadnia odwołane się do pomocniczych metod - wykładni systemowej i funkcjonalnej. W ramach wykładni systemowej, z odwołaniem się do dyrektywy argumentum a rubrica, zgodnie z którą przepisy prawne należy interpretować, biorąc pod uwagę ich miejsce w systematyce zewnętrznej i wewnętrznej aktu prawnego, chyba, że ustalenia uzyskane na podstawie innych dyrektyw zgodnie wskazują, że usytuowanie przepisu jest wadliwe, stwierdzić należy, że zamieszczenie normy zawartej w § 9 ust. 11 bezpośrednio po przepisie z ust. 10 i brak w pozostałej części uchwały innego przepisu dotyczącego "zaświadczenia" wskazują, że konsekwencja braku dokumentu wyrażona treścią ust. 11 dotyczy zaświadczenia opisanego w ust. 10. Podobnie w ocenie organu odwołanie się do reguł wykładni funkcjonalnej (celowościowej) potwierdza, że znaczenie normy zawartej w § 9 ust. 11 należy odczytać zgodnie z celem/zamiarem jaki wiązał się z powstaniem przepisu. A celem było ustalenie jak zachowa się organ w sytuacji kiedy adresat uchwały nie dostarczy jedynego zaświadczenia o jakim mowa w uchwale tj. dokumentu z § 9 ust. 10. Końcowo organ wyjaśnił, że właściwością przekazu zawartego w normie prawnej jest jego uwikłanie w kontekst, interpretacja tekstu nie może prowadzić do nieracjonalnych wniosków, bowiem taki efekt należy odrzucić ( godnie z dyrektywą argumentum ad absurdum). Wykładnia przepisu jako świadomy proces ustalania znaczenia prawnego tekstu jest odwrotnością bezrefleksyjnego rozumienia tekstu a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia uznając, że błąd pisarski wpisany w § 9 ust. 11 uchwały czyni niemożliwym ustalenie jaki warunek musi spełnić adresat normy aby zadośćuczynić wymaganiom, których spełnienie pozwala na przyznanie świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała Rada Miasta Torunia z dnia 11 kwietnia 2019r. nr 107/19 w sprawie szczegółowych warunków udzielania świadczeń pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym uczniom uczęszczającym do szkół w Toruniu, form i zakresu tych świadczeń oraz trybu postępowania w tych sprawach. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Zgodnie z tą regulacją do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Przepis ten ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis stanowi więc podstawę prawną rozstrzygania wskazanych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała - jako podjęta na podstawie art. 90 lit. t) ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a zatem określająca szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach - jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 27 lutego 2018r., sygn. I OSK 2728/17). Jak bowiem trafnie zauważa się w orzecznictwie, dla zakwalifikowania danej uchwały do aktów prawa miejscowego, decydującym jest również fakt, że regulacja ta będzie obowiązywała na terenie jednostki samorządu terytorialnego kształtując w sposób bezpośredni prawa i obowiązki pewnej kategorii potencjalnych adresatów (zob. wyrok NSA z 11 października 2011 r., sygn. II OSK 1497/11). Jako akt prawa miejscowego, zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do wniesienia skargi, o której mowa w tym przepisie, przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Chodzi zatem o taką sytuację, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1497/15). Art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP, który orzekł, iż przepis ten jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny (por. wyrok TK z 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008 nr 7 poz. 121). W wyroku z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK ZU 2003 seria A nr 8, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób. W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne. W ocenie Sądu, skarżąca posiada legitymację procesową do zaskarżenia uchwały, albowiem na mocy zaskarżonej uchwały nie otrzymała stypendium w roku 2019r. 5. W skardze do Sądu strona wniosła o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 11 uchwały, albowiem z jego treści nie wynika wprost brak jakiego zaświadczenia pozbawia ucznia prawa do stypendium. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stąd też organ nadzoru domagając się przed sądem administracyjnym w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. stwierdzenia nieważności uchwały może to czynić jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Wniesienie bowiem przez wojewodę skargi do sądu, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., jest także wykonywaniem uprawnień nadzorczych. Dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 listopada 2007 r., IV SA/Gl 928/07; wyrok NSA z 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90; wyrok NSA z 22 listopada 1990r., SA/Gd 965/90). Oznacza to, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał ( por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny , "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia. Zaskarżony do Sądu § 9 ust. 11 uchwały stanowi, że w przypadku niedostarczenia zaświadczenia, o którym mowa w ust. 11 stypendium nie zostanie przyznane. Analizując powyższy zarzut należy odnieść się do § 9 zaskarżonej uchwały. Powyższy przepis w sposób szczegółowy reguluje kwestie przyznania pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym poprzez wskazanie, kto występuje z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia oraz jakie są wymogi formalne do jego przyznania. Kluczowe znaczenie ma zapis znajdujący się w § 9 ust. 10 uchwały, a więc w jednostce redakcyjnej bezpośrednio poprzedzającej kwestionowany § 9 ust. 11 uchwały. W myśl tej regulacji w przypadku ucznia, którzy po złożeniu wniosku przez dyrektora szkoły będzie kontynuować naukę w innej szkole niż wnioskująca o stypendium, rodzice niepełnoletniego ucznia lub pełnoletni uczeń zobowiązani są niezwłocznie po rozpoczęciu nauki, nie później niż do 7 września, dostarczyć do działu urzędu miasta właściwego do spraw edukacji zaświadczenie potwierdzające uczęszczanie ucznia do szkoły na terenie Torunia. Zdaniem Sądu, co prawda przepis § 9 ust. 11 uchwały błędnie odsyła do ust. 11 zamiast do ust. 10, to jednak ta usterka legislacyjna ma charakter oczywistej omyłki, dającej się usunąć w drodze wykładni, dlatego, w ocenie Sądu, nie nosi ona znamion istotnego naruszenia prawa. Powołany przepis uchwały podlega wykładni tak jak każdy przepis prawa powszechnie obowiązującego. W pierwszej kolejności należy zacząć od dyrektyw wykładni językowej. Jednakże w przedmiotowej sprawie poprzestanie na wykładni językowej, nie usuwa wszystkich wątpliwości interpretacyjnych albowiem ust. 11 odsyła do ust. 11, w związku z czym należy odwołać się do wykładni systemowej i funkcjonalnej. W tym zakresie wskazać należy - o czym była już mowa wcześniej - że zaświadczenie potwierdzające uczęszczanie ucznia do szkoły na terenie miasta Torunia (w przypadku ucznia, który po złożeniu wniosku przez dyrektora szkoły będzie kontynuował naukę w innej szkole niż wnioskująca o stypendium), od którego złożenia zależy przyznanie pomocy materialnej zostało uregulowane w § 9 ust. 10 uchwały, a zatem w przepisie bezpośrednio poprzedzającym zaskarżony ust. 11. Sankcją w przypadku niezłożenia takiego zaświadczenia w sytuacji określonej w § 9 ust. 10 jest odmowa przyznania stypendium. Jednostka redakcyjna § 9 ust. 11 stanowi rozwinięcie § 9 ust. 10 uchwały. Zatem rację ma organ, że skoro § 9 ust. 11 uchwały wskazuje, że brak zaświadczenia skutkuje nieprzyznaniem stypendium a jedynym zaświadczeniem wymaganym w procedurze ubiegania się o stypendium jest to, o którym mowa w ust. 10, to pomimo błędu pisarskiego w treści ust. 11, który błędnie odsyła do ust 11 zamiast ust. 10 adresat aktu posiada wiedzę jakie zaświadczenie zobowiązany jest dostarczyć aby dokumenty wymagane do ubiegania się o przyznanie świadczenia były kompletne. Podkreślenia również wymaga, że zaświadczenie o którym mowa w § 9 ust. 10 uchwały jest jedynym zaświadczeniem wymaganym w ramach procedury ubiegania się o stypendium. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.