II SA/Bd 142/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Choceń z dnia 11 lutego 2003 r. nr III/23/03 w przedmiocie statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu [...] lutego 2003 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany statutów sołectw wraz z załącznikami od nr [...] do 26 do tej uchwały (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa K. - P. z 2003 roku, Nr [...], poz. 651). W skardze z dnia [...] stycznia 2022 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy P. W. wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie zmiany statutów sołectw, zarzucając: 1. istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały - Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 - tekst jednolity oraz obecnie - Dz. U. z 2021 roku, poz. 1372 ze zmianami, dalej powoływania jako u.s.g.) poprzez podjęcie uchwały w sprawie zmiany statutów jednostek pomocniczych bez uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, 2. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 4 ust. 1 lit. b - Statutów Sołectw, które stanowią załączniki od nr [...] do 26 zaskarżonej uchwały, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy "wybór sołtysa i jego zastępcy" pomimo tego, iż ustawa o samorządzie gminnym określa w art. 36 cyt. ustawy - Sołtys jest wybierany przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, 3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 roku, Nr 78, poz. 483 ze zmianami) oraz art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 6 lit. f Statutów Sołectw, które stanowią załączniki od nr [...] do 26 zaskarżonej uchwały, że Sołtys "przewodniczy zebraniom wiejskim", 4. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 37 a ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 6 lit. i, że Sołtys "uczestniczy w obradach Rady Gmin Urzędu, może zabierać głos bez prawa do głosowania" załączników nr [...] do 26 zaskarżonej uchwały podczas, gdy z regulacji prawnej ustawy wynika, że organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy (sołtys) może, ale nie musi uczestniczyć w pracach rady, 5. istotne naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 3 u.s.g. oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 283) poprzez wskazanie w Statutach Sołectw, który stanowią załącznik od nr 1 do 26 zaskarżonej uchwały: - w § 2 - "organami sołectwa są: 1. Zebranie wiejskie - organ uchwałodawczy, 2. Sołtys - organ wykonawczy" co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 ww. ustawy, - w § 8 ust.3- "Wyboru sołtysa i jego zastępczy przeprowadza się w głosowaniu tajnym"- co stanowi modyfikację treści art. 36 ust. 2 ww. ustawy, 6. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 8 ust. 2 - Statutów Sołectw, który stanowią załączniki od nr [...] do 26 zaskarżonej uchwały, że "Dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i jego zastępcy na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 10 % mieszkańców sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do Rad Gmin. W przypadku braku frekwencji § 3 ust. 8 stosuje się odpowiednio" - pomimo tego, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa żadnego kworum. W uzasadnieniu zarzutów skargi jej autor podniósł, iż sama treść uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 roku w sprawie zmiany statutów sołectw jest wewnętrznie sprzeczna, albowiem w jej nazwie wskazano "zmiany statutów sołectw", a w treści wskazano, że "Nadaje się statuty o treści jak w załącznikach od nr [...] do nr [...] do niniejszej uchwały", zaś w § 2 określono, że traci moc uchwała Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1990 roku, nr [...] w sprawie nadania sołectwom statutów. Wtedy faktycznie nadano statuty sołectwom, a nie dokonano zmian w obowiązującej uchwale, która w całości utraciła moc. Zdaniem Prokuratora nie budzi wątpliwości, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostce pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. W niniejszej sprawie – jak podniósł Prokurator, Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie przeprowadziła uprzednio konsultacji z mieszkańcami sołectw, których statuty uchwaliła. W przesłanych na żądanie Prokuratora dokumentach nie ma żadnego dowodu potwierdzającego dokonanie tej czynności, przy czym uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy C., Rada Gminy podjęła dopiero w dniu [...] stycznia 2008 roku (Dziennik Urzędowy Województwa K. - P. z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...], poz. 631). Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa, czy też rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją przepisu art. 36 ust. 1 u. s. g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. W § 6 lit. f - statutów, stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały upoważniono Sołtysa do przewodniczenia zebraniom wiejskim, a jak wskazał Prokurator - zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawa nie przewiduje zatem in genere pełnienia przez sołtysa funkcji przewodniczenia posiedzeniom zebraniom wiejskim. Wadliwości analizowanego postanowienia Statutów, w ocenie skarżącego należy upatrywać w nieuprawnionym zatarciu ustrojowej odrębności pomiędzy organem wykonawczym (sołtysem) i zebraniem wiejskim, który jest organem uchwałodawczym. Jeśli idzie o możliwość przewodniczenia przez sołtysa zebraniom wiejskim, to w ocenie skarżącego w tym przypadku nie powinno się wprowadzać żadnego automatyzmu, jak to uczyniono w powołanym wyżej przepisie Statutów. Uchwała Rady Gminy w ocenie Prokuratora zawiera szereg powtórzeń i modyfikacji zawartych w ustawie upoważniającej do podjęcia uchwały, tj. ustawy o samorządzie gminnym, poprzez powtórzenie w § 2 treści przepisu art. 36 ust. 1 u. s. g oraz w § 8 ust. 3 powtórzenie treści przepisu art. 36 ust. 2 u. s. g oraz jego nieuprawnioną modyfikację. Art. 37a u.s.g. przewiduje, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, natomiast nie ma on takiego obowiązku, a zatem zobligowanie sołtysa do uczestniczenia w sesjach Rady, zdaniem Prokuratora niewątpliwie narusza przepis art. 37a u.s.g., a tym samym zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego § 6 lit. i zaskarżonych statutów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] września 2019 roku, sygn. akt II SA/Bd 565/19). W odpowiedzi na skargę W. C. reprezentując Gminy C. wniósł o oddalenie skargi na ww. uchwałę, ewentualnie o umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 161 ust. 1 pkt. 3 p.p.s.a., gdyż postępowanie w niniejszej sprawie stanie się bezprzedmiotowe z uwagi na to, że Rada Gminy przystąpiła do zmiany zaskarżonej uchwały, wobec czego nie ma potrzeby stwierdzania nieważności tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (publ. jak wcześniej wskazano), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Istotną kwestią w sprawie jest brak spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Podstawę prawną zaskarżanej uchwały stanowił przepis art. 35 u.s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia aktu) organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Odnośnie konsultacji w art. 5a ust. 1 u.s.g. ustawodawca wskazał, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 u.s.g. przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest ww. art. 35 ust. 1 u.s.g., który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jak zatem wynika z powyższych przepisów, art. 35 ust. 1 u.s.g. przewiduje obligatoryjny charakter konsultacji społecznych. Treść tego przepisu nie pozostawia bowiem wątpliwości, że nie zostało to pozostawione uznaniu rady gminy na zasadzie właściwej konsultacjom społecznym fakultatywnym, o których mowa w 5a ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa lub osiedla) powinna zostać więc podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego osiedla, któremu statut ma być nadany (vide m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r. o sygn. akt III SA/Kr 288/18, i powołane tam orzecznictwo, w tym przede wszystkim wyrok NSA z 3 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 652/13, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały (vide wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 852/20, dostępny jw.). Podkreślenia nadto wymaga, że nie jest wystarczającym formalne jedynie przeprowadzenie konsultacji społecznych, noszących cechy pozorności. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na formalnym zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się uczestników tego spotkania o zamiarze wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia tych zmian. W niniejszej sprawie Rada Gminy przedłożyła wraz z odpowiedzią na skargę dokumenty, z których nie wynika, aby przed podjęciem uchwały przeprowadzono jakiekolwiek konsultacje. Z dokumentów przesłanych Sądowi wynika tylko tyle, że projekt przedmiotowej uchwały był rozpatrywany na posiedzeniu Rady Gminy [...] lutego 2003 r., na którą zaproszono delegację mieszkańców w sprawie podziału Sołectwa S. i utworzenia nowego sołectwa S. . Zaznaczyć przy tym należy, że to do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu konsultacji społecznych. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Jeżeli zatem organ wypełniając swój obowiązek z art. 54 § 2 p.p.s.a. (przesłanie Sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę), nie przedstawił Sądowi wszystkich dokumentów potwierdzających przeprowadzenie i przebieg konsultacji, Sąd zobowiązany jest przyjąć, że konsultacje zostały przeprowadzone w takim zakresie i w taki sposób, jak wynika to z nadesłanych akt sprawy. Przedłożone natomiast przez Radę Gminy w C. dokumenty - zgodnie z poczynionymi wyżej uwagami - nie pozwalają przyjąć, że podjęcie zaskarżonej uchwały zostało poprzedzone zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. obligatoryjnymi konsultacjami, spełniającymi ww. wymogi prawne. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu lub jego zmiany stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości (por. wyrok NSA z 14 lipca 2021 r. sygn. III OSK 3973/21). W tej sytuacji bezprzedmiotowe i bezcelowe stało się rozpatrywanie zarzutów skargi odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wykazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny nie odpowiada prawu z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku.