II SA/Bd 1421/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S. T. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę. Pismem z dnia [...] 2017r. S. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 roku w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty dokonanej w dniu [...] 2016 roku w kwocie [...]zł. Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa opłata została pobrana na podstawie art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2016, poz. 487 z późn. zm- dalej jako ustawa o wychowaniu w trzeźwości), a także naruszenie przepisów postępowania poprzez uznanie braku podstawy prawnej do zwrotu żądanej kwoty oraz niezastosowanie przepisu art. 72 § 1 pkt 1wzw.z art 3 pkt 3 oraz przepisów art. 72 - 80 ustawy z [...] sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j . Dz. U. z 2017 poz. 201 z późn. zm.- dalej jako O.p.). Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności i niezgodności z prawem powyżej opisanej czynności Prezydenta Miasta, orzeczenie, że S. T. nie miał obowiązku uiszczenia opłaty o której mowa w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz orzeczenie, że S. T. należy się zwrot przedmiotowej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie jako opłaty nienależnie pobranej. Uzasadniając swoje żądanie S. T. podniósł, że decyzjami z dnia [...] 2016 roku znak: [...] oraz [...] udzielono S. T. zezwoleń na sprzedaż napojów zawierających od 4,5% do 18% oraz powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Skarżący w dniu [...] 2016 roku dokonał przelewu na kwotę [...]zł, która była opłatą za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Na skutek złożonych odwołań Samorządowe Kolegium Odwolawcze w [...], decyzjami z dnia [...] 2016 roku znak: [...] i [...] uchyliło zaskarżone decyzje w całości, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokami z dnia 1 grudnia 2016r. w sprawach o sygnaturach akt: II SA/Bd 876/16 i II SA/Bd 878/16 oddalił skargi na powyższe decyzje. W wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowych spraw, dnia [...] 2017 roku zostały wydane decyzje (znak [...] i [...]), na mocy których odmówiono S. T. udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W dniu [...] 2017 roku skarżący złożył wniosek o zwrot opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, w odpowiedzi na który Prezydent Miasta, dnia [...] 2017 roku, wydał decyzję odmowną (znak [...]). W ocenie tego organu ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi reguluje wyłącznie tryb, zasady i sposób obliczania wysokości opłat, natomiast nie przewiduje dokonywania zwrotu opłat. Skarżący złożył od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zarzucił jej błędne ustalenia faktyczne poprzez uznanie, że S. T. zostało udzielone zezwolenie na sprzedaż alkoholu w sytuacji, gdy decyzje o przyznaniu zezwolenia zostały uchylone przez co zostały wyłączone z obiegu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] 2017 roku nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W decyzji tej wskazano, że skarżący nie posiadał ostatecznej decyzji udzielającej mu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a zatem nie miał obowiązku uiszczenia opłaty o której mowa w art. 111 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. SKO wskazało ponadto, że żądanie zwrotu opłaty nie może być rozpatrzone w drodze decyzji, a jedynie poprzez czynność materialno - techniczną, ewentualnie poprzez udzielenie odpowiedzi pismem. W dniu [...] 2017 roku, skarżący złożył ponowny wniosek o zwrot przedmiotowej opłaty. Odpowiadając na ten wniosek pismem z dnia [...] 2017 roku Prezydent Miasta wskazał, że organ stwierdza brak podstawy prawnej do zwrotu żądanej kwoty. Skarżący zaprezentował pogląd, że uiszczona przez niego opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest opłatą nienależną, gdyż w związku z uchyleniem decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych skarżący nie miał obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty. Dlatego też, zdaniem skarżącego, z chwilą uchylenia decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych, po stronie organu powstał obowiązek zwrotu tej opłaty. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2000 r. (sygn. akt SA/Bk 976/99), skarżący podniósł, że opłata za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest rodzajem niepodatkowej należności budżetu gminy i w związku z tym w stosunku do tych opłat należy stosować przepisy ordynacji podatkowej (art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3, art. 72 - art. 80 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał., że opłata za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych została pobrana na podstawie obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych, t.j. zgodnie z art. 18 ust. 7 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest wniesienie opłaty, o której mowa w art. 11 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z kolei w myśl art. 111 ust. 2 tej ustawy, opłatę za wydanie zezwolenia w pierwszym roku prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych wnosi się w odpowiedniej wysokości- wskazanej w tymże przepisie- przed wydaniem zezwolenia. Organ powołał się Uchwałę 5 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 maja 2003 r. (FPK 11/02), który stwierdził, że z kontekstu przepisów całego art. 11 1 ustawy wynika, że "korzystanie" z zezwolenia jest nierozłącznie związane z "wydaniem" samego zezwolenia, zwłaszcza że pierwsza opłata jest wymagana przed wydaniem zezwolenia. W konsekwencji opłaty pobierane na podstawie art. 111 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości są opłatami de facto za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ponieważ istotą każdego zezwolenia jest przyznanie przedsiębiorcy przez organ administracji publicznej uprawnień do podejmowania i prowadzenia określonej działalności gospodarczej, co musi być utożsamiane z korzystaniem z zezwolenia. W konkluzji rozważań nad charakterem opłaty za wydanie zezwolenia NSA stwierdził, iż opłata określona art. 111 ust. 1 ustawy jest opłatą o publicznoprawnym charakterze pobieraną za podejmowanie działań przez organ administracji samorządowej tj. za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zatem opłata pobierana na podstawie art. 111 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest w istocie opłatą za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, którą zgodnie z art. 111 ust. 2 i 3 przedsiębiorca rozpoczynający działalność w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, wnosi przed wydaniem zezwolenia. W kwestii zwrotu opłaty w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2008 r. (III SA/Gl 1044/08), w którym sąd ten stwierdził, że opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest niepodatkową należnością budżetu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 1 O.p. i tym samym nie stosuje się do niej rozdziału 9 O.p., gdzie uregulowano problematykę nadpłaty. Na wypadek, gdyby Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielał tego poglądu Prezydent Miasta podniósł, że skoro w okolicznościach niniejszej sprawy opłata za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych została pobrana zgodnie zobowiązującymi w tym zakresie przepisami, to nie można traktować jej jako opłaty nienależnej w myśl art. 72 § 1 pkt 1 O.p. Jednocześnie organ podkreślił, że brak jest regulacji materialnoprawnej upoważniającej organ to dokonania zwrotu przedmiotowej opłaty, gdyż przepisy art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości regulują wyłącznie kwestie związane z obowiązkiem dokonania stosownej opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez stronę ubiegającą się o wydanie stosownego zezwolenia i dokonują rozróżnienia wysokości opłaty w zależności od określonych-szczegółowo wskazanych w tych przepisach- warunków, a także regulują tryb, zasady i sposób pobierania i obliczania opłat. W ustawie o wychowaniu w trzeźwości brak jest normy prawnej upoważniającej organ do dokonania zwrotu opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu. W przedmiotowej sprawie rozważyć należało, jaki charakter ma opłata pobierana na podstawie art. 18 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U.2016 poz.487 ze zm.) i czy możliwy jest jej zwrot w przypadku niewydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Materialnoprawną podstawę wymiaru tej należności stanowi ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Stosownie do treści art. 11ą tej ustawy opłata ta jest dochodem własnym gminy, a zatem stanowi niepodatkową należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.u.2017, poz. 2077 ze zm.)- dalej jako u.f.p. W myśl tego przepisu, środkami publicznoprawnymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostek samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W ocenie Sądu opłatę pobieraną za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych należy traktować jako niepodatkową należność budżetową, pobieraną przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Takie stanowisko zostało także wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, choć przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., która wprowadziła otwarty katalog niepodatkowych należności budżetowych (por. wyrok NSA z 25 maja 2004 r. GSK 93/04). Jednak podzielić należy tezę Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą charakteru opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Nazwanie należności za zezwolenie na sprzedaż alkoholu "opłatą" nie jest przeszkodą do zaliczenia jej do kategorii "niepodatkowych należności budżetowych". Również cel opłaty, na który zostaje przeznaczona nie pozbawia jej tego charakteru. Dokonując dalszej oceny charakteru w/w opłaty wskazać należy, że w art. 4 ust. 2 pkt f ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. 2017, poz.1453) wskazano, iż źródłami dochodów własnych gminy są wpływy z opłat, innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym opłata za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest niepodatkowaną należnością o charakterze publicznoprawnym stanowiąca dochód jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa o finansach publicznych określa wyraźnie, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy). W art. 67 ustawy wskazuje się bowiem, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201, 648,768, 935, 1428 i 1537). Mając na uwadze powyższe należy zatem stwierdzić, że ustawodawca przesądził w sposób generalny, jaki tryb postępowania należy stosować w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe stanowiących dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej oznacza, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Za nadpłatę w myśl art. 72 § 1 uważa się m.in. kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (punkt 1) oraz kwotę podatku pobraną przez płatnika nienależnie lub w wysokości większej od należnej (punkt 2). Natomiast w myśl art. 73 § 1 pkt 1 i 2 O.p. nadpłata powstaje, z zastrzeżeniem § 2, z dniem zapłaty przez podatnika podatku nienależnego lub w wysokości większej od należnej lub z dniem pobrania przez płatnika podatku nienależnego lub w wysokości większej od należnej. Ustalić zatem należało, czy w przedmiotowej sprawie powstała nadpłata, w rozumieniu art. 72 i nast. O.p. W tym celu należy odwołać się do przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W myśl art. 18 ust. 7 pkt 2 tej ustawy, warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest wniesienie opłaty, o której mowa w art. 111. W celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 (art. 111 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Opłatę, o której mowa w ust. 1, wnosi się na rachunek gminy przed wydaniem zezwolenia i dotyczy przedsiębiorców rozpoczynających działalność w tym zakresie ( art. 111 ust. 2 i ust. 3). W ocenie Sądu, z przepisów tych wprost wynika, że pobranie opłaty przed wydaniem zezwolenia z chwilą złożenia wniosku wraz z innymi dokumentami wymienionymi w ustawie jest zgodne z przepisami prawa. Skoro w przedmiotowej sprawie skarżący taki wniosek złożył, to uiszczona przez niego opłata nie może zostać uznana za nadpłatę (opłatę nienależną). Za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (niepodatkowej należności budżetowej). Natomiast podatek zapłacony nienależnie, to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek istniał, ale wygasł. Jak zostało już wskazane, obowiązek uiszczenia opłaty wynikał z przepisów prawa, a opłata została uiszczona w wysokości określonej w ustawie. Nie można także uznać, że na skutek niewydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (uchylenie zezwolenia i odmowa wydania), obowiązek uiszczenia opłaty wygasł. Dodać w tym miejscu należy, że obowiązująca ustawa reguluje wyłącznie tryb, zasady i wysokość opłaty, przy czym nie przewiduje instytucji zwrotu opłaty w sytuacji nie wydania zezwolenia. Również Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie dotyczącej zwrotu "niewykorzystanego zezwolenia" wskazał, że wygaśniecie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przed upływem okresu, na który zostało udzielone, nie daje podstaw do żądania zwrotu części opłaty za okres przypadający po wygaśnięciu zezwolenia (por. wyrok NSA z 18 października 2011 r. II GSK 1068/10). Sąd podziela także rozważania organu przedstawione w odpowiedzi na skargę oraz argumentację przywołaną w uchwale Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2013 r. (FPK 11/02), że ustawowy zwrot "opłata za korzystanie z zezwolenia" zawarty w art. 111 ustawy jest nierozłącznie związany z wydaniem samego zezwolenia zwłaszcza, że pierwsza opłata jest wymagana przed wydaniem zezwolenia. Jak wskazał NSA, ustawą z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. nr 113 poz. 732), przepis art. 111 zmieniono, wprowadzając określenie opłaty "za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych". W dalszej części przepisu art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi mowa jest o obowiązku wnoszenia opłaty, o której mowa w ustępie 1, "w każdym kolejnym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem", uiszczania "w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, z tym, że pierwsza opłata wnoszona jest przed wydaniem zezwolenia". Zatem już z kontekstu całego przepisu art. 111 cyt. ustawy wynika, że "korzystanie" z zezwolenia jest nierozłącznie związane z "wydaniem" samego zezwolenia, zwłaszcza, że pierwsza opłata jest wymagana przed wydaniem zezwolenia. Trudno jest bowiem przyjąć, by ustawa przewidywała podwójne obciążenie opłatami wnoszonymi do gminy, z jednej strony za wydanie zezwolenia, z drugiej za korzystanie z tego samego zezwolenia. Tezę tę potwierdza treść art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stanowi, że "sprzedaż napojów alkoholowych (...) może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwego wójta burmistrza, (prezydenta miasta) ...". W świetle przytoczonej wyżej argumentacji Sąd w składzie orzekający podziela pogląd wyrażony w tej uchwale, że opłata za wydanie zezwolenia jest nierozłączenie związana z wydaniem zezwolenia. Reasumując stwierdzić ponadto należy, że brak jest normy prawnej obligującej do dokonania przez Prezydenta Miasta zwrotu opłaty w przypadku jej uiszczenia wraz z złożonym wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Jak już wskazano, przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zawierają norm pozwalających na dokonanie zwrotu takiej opłaty. Również nie jest możliwy zwrot tej opłaty w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, gdyż uiszczona opłata nie może zostać uznana za nadpłatę, w rozumieniu art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej. Dlatego też Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.