II SA/Bd 143/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej określana jako Skarżąca) od decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], na podstawie na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej powoływana jako uśr) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej powoływana jako kpa) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Burmistrz M. odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Swoją decyzję organ I instancji uzasadnił faktem, że podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a zatem występuje osoba zobowiązana do opieki nad nią w pierwszym rzędzie, bowiem małżonek wyprzedza wnioskodawczynię w obowiązku alimentacyjnym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie art. 27 ust. 5 uśr poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia zgodnie z wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wskazało, że do wniosku Skarżąca dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z [...].07.2018 r., z którego wynika, że jej matka została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 uśr, Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy, bowiem z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b uśr wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku P 27/07, wyszczególnienie spośród zobowiązanych do alimentacji osób jedynie rodziców i im tylko przyznanie prawa do świadczenia, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc jednocześnie w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stanowi kontynuację przyjętej linii orzeczniczej, bowiem już wyrokiem z 15.11.2006 r., sygn. P 23/05, Trybunał podkreślił, że prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że obowiązek alimentacyjny sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). W myśl tej wykładni, zasadnym okazuje się również stanowisko, że świadczenie pielęgnacyjne winno być także przyznawane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące - co do zasady - możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny, opowiadając się za koniecznością wykładania tych przepisów zgodnie z Konstytucją (np. wyrok NSA z 26.03.2010 r., I OSK 1668/09). Zgodnie z art. 3 pkt 16 uśr, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to m.in. małżonków. Podkreślić należy, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o., jak i z treści art. 23 i art. 27 k.r.o., w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy. Pod pojęciem wzajemnej pomocy należy rozumieć niewątpliwie także pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie ustalono natomiast, że matka Skarżącej pozostaje w związku z małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić wystąpienie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia zgodnie ze złożonym wnioskiem na rzecz córki. Rzeczony obowiązek męża nie musi się sprowadzać do osobistej opieki i udzielania wsparcia chorej żonie; może być to forma finansowego wsparcia ze strony męża, aby pokryć koszty tej pomocy. W odwołaniu pełnomocnik Skarżącej wskazał, że małżonek podopiecznej nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną, jednak nie wskazał żadnych argumentów na poparcie tego twierdzenia. Pełnomocnik poinformował, posiada on rentę chorobową ze względu na niezdolność do pracy, jednak nie jest to równoznaczne z posiadaniem znacznego stopnia niepełnosprawności. Sama niezdolność męża podopiecznej do pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza jego zdolności do opieki nad żoną, tym bardziej że brak jest w aktach sprawy dokumentów medycznych uzasadniających inne twierdzenie. Zdaniem Kolegium, w niniejszym przypadku brak jest dokumentów potwierdzających niezdolność małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Mając powyższe na uwadze, nie negując trudnej sytuacji wnoszącej odwołanie, należało orzec jak w rozstrzygnięciu. Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej: 1. naruszenie prawa procesowego: - art. 7 i art. 77 kpa poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, co z kolei skutkuje wadliwym, tj. niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 7 kpa poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony; 2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr poprzez określenie, że stanowi on przeszkodę do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne winno zostać przyznane osobie, która jest faktycznym opiekunem. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że stanowisko organu administracji podające jako podstawę odmowy przyznania świadczenia art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz nakazem ochrony i opieki nad rodziną. Świadczenie pielęgnacyjne, o jakie wnioskuje Skarżąca, jest świadczeniem pieniężnym w zamian za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oczywiste jest, że ojciec Skarżącej, posiadający rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy, nie może pracować i co za tym idzie, nie może zajmować się niepełnosprawną żoną, bowiem opieka w tym przypadku nad niepełnosprawną jest pracą - mało tego, często cięższą od normalnych zajęć płatnych. Ponadto twierdzenia organu II instancji, że ojciec Skarżącej może dokładać się finansowo do potrzeb swojej niepełnosprawnej żony, są oderwane od rzeczywistości, biorąc pod uwagę obecną sytuację w kraju, ceny ciągle rosnące i zapowiadane dalsze podwyżki oraz wysokość jego renty. Należy także pokreślić, że ojciec Skarżącej jest po operacji biodra, co dodatkowo utrudniałoby mu opiekę nad żoną i Skarżąca obecnie opiekuje się dwojgiem swoich rodziców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Skarżącej zasadnie odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką z uwagi na zaistnienie w sprawie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, tj. pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższych unormowań wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, który stosowanie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm., dalej powoływanej jako "k.r.o.") obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają przy tym kolejność zobowiązanych, a obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Nie można ponadto pomijać, że w świetle przepisów k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Dopóki bowiem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są określonym rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Przy czym rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Z powyższym koresponduje właśnie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym uznać należy, że przepisy k.r.o. w konfrontacji z mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami uśr, jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Nie budzi przy tym wątpliwości to, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne dopiero wtedy, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć (por. wyrok NSA z 21.02.2019 r., I OSK 3804/18). Przy czym z uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy zaakcentować należy w tym miejscu, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr ocena, czy współmałżonek, jako osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności, nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, winna być rozstrzygana na podstawie jednoznacznie określonego w ustawie środka dowodowego, jakim jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, powinna być rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, albowiem ani organ administracji, ani sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 uśr ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni (tak NSA w wyroku z 11.08.2020 r., I OSK 599/20) Z powyższego wynika, że koniecznym warunkiem uzyskania przez Skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką jest wykazanie, że mąż matki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro zatem mąż matki Skarżącej takiego orzeczenia nie posiada, zasadnie Kolegium uznało, że wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej. Organ nie ma kompetencji do oceny stanu zdrowia w kategoriach skutku równorzędnego z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy przy tym dodać, że to Skarżąca, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, oczekuje uzyskania korzyści prawnej, zatem wykazanie szczególnych, wyjątkowych, nagłych okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie innego rodzaju wykładni, spoczywa na wnioskodawczyni, a nie na organie. W tych okolicznościach zarzuty procesowe wobec organu o brak podejmowania działań zmierzających do ustalenia, czy wymieniona osoba (małżonek) może sprawować opiekę nad żoną, są nieuzasadnione, tym bardziej że Skarżąca była reprezentowana w toku postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) podlegała oddaleniu. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 19.04.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.