II SA/Bd 1432/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2021r. nr [...] II SA/Bd 1432/21 UZASADNIENIE Decyzją z [...] 2021r. nr [...] Burmistrz B. odmówił M. R. (dalej: "skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem W. B.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z załączonego orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczej Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności W. B. wynika, że niepełnosprawność powstała później niż zostało to określone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nadto, że wnioskodawczyni jest właścicielką gruntów rolnych i nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że od roku 1997 jako jedyna z rodzeństwa sprawuje opiekę nad bratem. Z tego względu zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym, które wydzierżawiła synowi. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jak wskazało Kolegium organ I instancji błędnie uznał, że nie została w sprawie spełniona przesłanka z art. 17 ust 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1 b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z treści tego wyroku wynika zatem, że orzekając w kwestii przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dorosłym należy badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu, która została uznana za niekonstytucyjną. Kolegium wskazało przy tym, że mimo błędnej argumentacji organu I instancji, istniały przesłanki do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Organ powołując się na treść przepisów art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 b omawianej ustawy, wskazał, że jeżeli osoba, nad którą sprawowana jest opieka nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Następnie stwierdził, że z uwagi na ustalony w sprawie stan faktyczny nie znalazł podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Z wywiadu środowiskowego wynika, ż W. B. jest osobą upośledzoną psychicznie, jest sprawny fizycznie potrafi ubrać się, samodzielnie zjeść, natomiast wszystkie istotne sprawy życiowe załatwia za niego skarżąca. Organ II instancji ustalił ponadto, że skarżąca ubezpieczona jest w KRUS jako rolnik, pobiera zwrot podatku akcyzowego, co wskazuje, że nadal uczestniczy w prowadzeniu działalności rolniczej pomimo złożonego oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że jej brat jest niepełnosprawny od dzieciństwa i od chwili śmierci rodziców sprawuje nad nim opiekę. Jak dodała skarżąca, stan jej brata uległ pogorszeniu, co potwierdził lekarz rzeczoznawca Kasy dnia [...].2019 r. po badaniu podmiotowo-przedmiotowym oraz przeanalizowaniu dokumentacji leczenia i dodatkowych badań. Uznał on, że stopień niepełnosprawności brata powoduje jego całkowita i trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Skarżąca wskazała, że sytuacja ta zmusiła ją do zaprzestania pracy w gospodarstwa rolnym i wydzierżawienia w dniu [...].2021 r. go w całości wraz z dopłatami bezpośrednimi synowi Ł. R.. Odnosząc się do kwestii podatku gruntowego, strona zwróciła uwagę, że w świetle umowy dzierżawy zawartej z synem, podatki oraz wszelkie należności wobec Państwa związane z przedmiotem dzierżawy gruntu uiszczać ma dzierżawca. Skarżąca zwróciła uwagę, że sprawowanie opieki nad osobą upośledzoną umysłowo jest trudniejsze niż nad osobą chorą i leżącą, gdyż cały czas musi być pod opieka opiekuna. Zakwestionowała tym samym ustalenia pracownika socjalnego, co do zakresu czynności wykonywanych przez nią przy jej bracie. Dodała również, że fakt podlegania przez nią ubezpieczeniu w KRUS nie ma wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga była zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzje organu I instancji uznało, że skarżąca nadal prowadzi działalność rolniczą, o czym świadczyć ma fakt pobrania przez nią zwrotu podatku akcyzowego. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że Kolegium pominęło istotną w sprawie okoliczność zawarcia przez skarżącą z synem w dniu [...].2015 r. umowy dzierżawy gruntów rolnych, zmienionej następnie na mocy aneksów z dnia [...].2020 r. i dnia [...]2021 r. Jak wynika z akt administracyjnych z wnioskiem o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca wystąpiła w dniu [...] 2021 r., a więc po wydzierżawieniu synowi całości posiadanych przez nią gruntów rolnych. Powyższa okoliczność świadczy o tym, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej. O tym, że skarżąca w dalszym ciągu jest aktywna zawodowo nie może świadczyć fakt wydania przez Burmistrza B. decyzji z dnia [...].2021 r. o zwrocie skarżącej podatku akcyzowego. Decyzja ta została bowiem wydana przed dniem zawarcia przez skarżącą aneksu nr [...] do umowy dzierżawy, rozszerzającego zakres umowy dzierżawy o pozostałą część posiadanych przez skarżącą nieruchomości, tj. o działkę nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na wywiad środowiskowy stwierdziło również, że stan zdrowia brata nie wymaga od skarżącej rezygnacji z aktywności zawodowej. W. B. jest bowiem, mimo upośledzenia psychicznego, sprawny fizycznie, potrafi się ubrać, samodzielnie zjeść. Skarżąca załatwia zaś za niego wszystkie istotne sprawy życiowe. Wskazać w tym miejscu należy, że z przepisu art. 17 ust. 1 uśr wynika jednoznacznie, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Zatem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy ważna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym bratem wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, a także kwestia istnienia ww. związku przyczynowo - skutkowego. Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organy dotycząca sprawowanej przez skarżącą opieki jest przedwczesna. Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem, legitymującym się orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia [...] 2019 r., z którego wynika, że brat skarżącej został uznany za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Należy uznać, że z przepisu art. 17 ust. 1 uśr w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o uznaniu za trwale niezdolnej do samodzielnej egzystencji nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu. Zarówno organy, jak i Sąd, nie są uprawnione w niniejszym postępowaniu do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS. Podkreślenia jedna wymaga to, że samo posiadanie orzeczenia nie przesądza, że każdy zajmujący się osobą legitymującą się ww. orzeczeniem sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie, ani że uprawnia (wprost) do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści jej art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu, musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2.02.2017 r., I OSK 2201/15). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła, w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej stopniem niepełnosprawności, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (zob. wyroki WSA w Gdańsku z 2.07.2020 r., III SA/Gd 482/20, WSA w Krakowie z 29.07.2021 r., III SA/Kr 640/21). Stała opieka winna być zatem rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, przepis art. 17 ust. 1 uśr nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 23.07.2021 r., II SA/Gl 598/21). Mając na względzie wyżej przedstawione rozważania, podnieść należy, że na organach w tego typu sprawach spoczywa obowiązek szczególnie dokładnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności w kwestii zakresu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną osobą. W okolicznościach niniejszej sprawy o braku sprawowania stałej opieki uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia nie może zatem przesądzać powierzchowne ustalenie, że skarżąca załatwia jedynie za brata wszystkie istotne życiowej sprawy. Przyjęcie przez organ w tych okolicznościach, że zakres opieki udzielanej przez skarżącego nie wykracza poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy, a w konsekwencji zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 uśr do świadczenia pielęgnacyjnego nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, jest przedwczesny i wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego. Takie stwierdzenie organu bez pogłębionej analizy okoliczności sprawy nie może zostać zaakceptowane z tego względu, że podjęcie zatrudnienia mogłoby chociażby znacznie utrudnić dyspozycyjność skarżącej, co przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, mogłoby skutkować brakiem możliwości otoczenia jej taką opieką, jakiej wymaga. Powyższe niewątpliwie świadczy o zbyt powierzchownym rozważeniu materiału dowodowego przez organy, które w szczególności nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia rzeczywistych potrzeb osoby wymagającej opieki i rzeczywistego nakładu pracy wymaganego dla ich zaspokojenia, a tym samym ciężaru oraz zakresu obowiązków, jaki spoczywa na osobie otaczającej ją opieką. Skutkuje to istnieniem w tym przedmiocie uzasadnionych wątpliwości, które stanowią niedostateczne wyjaśnienie sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W zaistniałej sytuacji należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przywołanych powyżej przepisów, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O ile bowiem zakres obowiązków związanych z opieką nad bratem wskazany przez skarżącą nie pokrywa się z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania, jednak z uwagi na rodzaj schorzeń osoby wymagającej opieki i ich konfrontacji z rzeczywistymi potrzebami, dodatkowego wyjaśnienia wymaga precyzyjne określenie czynności składających się na zapewnienie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z problemami psychicznymi. Oczywistym jest bowiem, że osoba upośledzona psychicznie wymaga innych czynności opiekuńczych niż np. osoba ze schorzeniami fizycznymi (np. sparaliżowana, leżąca). W konsekwencji, organ, ponownie rozpoznając sprawę, dokona nie budzących wątpliwości w sprawie ustaleń stanu faktycznego związanych z zakresem sprawowanej przez skarżącą opieki, uwzględniając w szczególności fakt, że brat skarżącej cierpi na upośledzenie psychiczne a nie fizyczne, co determinuje rodzaj i zakres sprawowanej opieki. W szczególności organ winien ustalić, czy stan psychiczny brata skarżącej umożliwia pozostawienie go w domu bez opieki na czas wykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej. Następnie organ dokona ponownej oceny wniosku skarżącej i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, badając, czy stan faktyczny sprawy pozwala na przyznanie skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia, wypowiadając się również w kwestii istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (nie podejmowaniem) zatrudnienia. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji.