II SA/Bd 1438/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku udostępnienia części nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] Starosta L. (zwany dalej Starostą) nałożył na skarżącego A. S. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym tj. udostępnienia części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. R. gmina T. o pow. 0,3924 ha w celu wykonania przez [...] [...] S.A. rekultywacji na własny koszt gruntów, które utraciły całkowicie wartości użytkowe w kierunku rolnicznym. W złożonym zażaleniu skarżący (współwłaściciel działki nr [...]) zarzucił, że Starosta wydał postanowienie bez podstawy prawnej. Tytuł wykonawczy został bowiem wydany na podstawie decyzji Starosty z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (dalej - "decyzji rekultywacyjnej"), którą to decyzją uznano, że część działki nr [...] utraciła całkowicie wartości użytkowe, a do jej rekultywacji zobowiązany jest System Gazociągów Tranzytowych [...] S.A. Termin wykonania rekultywacji określono na 3 sezony agrotechniczne liczone od 1 kwietnia do 30 października, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna. Wskazana decyzja określa wyłącznie obowiązki [...] S.A., natomiast nie nakłada żadnego obowiązku na właścicieli nieruchomości, na której ma być przeprowadzona rekultywacja. Tym samym doszło do naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnai [...] czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1428, zwanej dalej "u.p.e.a."). Zdaniem skarżącego wskazanie w tytule wykonawczym treści nałożonego na niego obowiązku polegającego na udostępnieniu części nieruchomości nr [...] nie znajduje oparcia w decyzji rekultywacyjnej. Decyzja ta nie zobowiązuje bowiem skarżącego do podejmowania żadnych czynności związanych z rekultywacją. Okoliczność tą potwierdza wyrok Sądu Rejonowego w L. z [...] grudnia 2017 r. (sygn. I C 94/14) oddalający powództwo [...] S.A. przeciwko skarżącemu i drugiemu współwłaścicielowi działki nr [...] o udostępnienie części nieruchomości celem przeprowadzenia rekultywacji. W zażaleniu skarżący zarzucił także, że tytuł wykonawczy został wydany po upływie wskazanego w decyzji rekultywacyjnej terminu do zrealizowania rekultywacji. W decyzji rekultywacyjnej Starosty ustalono termin wykonania rekultywacji na 3 pełne okresy agrotechniczne, przyjmując, że sezon liczony jest od 1 kwietnia do 30 października. Pierwszy okres agrotechniczny rozpoczął się w 2014 r., wobec tego 3 pełne sezony agrotechniczne upłynęły [...] października 2016 r. Od tego momentu decyzja rekultywacyjna wygasła. Zdaniem żalącego w związku z upływem czasu, na który decyzja została wydana, powinno nastąpić jej wygaśnięcie, zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego w opinii żalącego bezprawne i bezprzedmiotowe jest przymuszanie go do wykonania obowiązku, który nie wynika z decyzji rekultywacyjnej, a ponadto do wykonania obowiązku, którego termin realizacji już upłynął. Skoro brak podstawy prawnej do prowadzenia prac rekultywacyjnych, to tym bardziej niezasadne jest przymuszanie właściciela gruntu do umożliwienia ich realizacji. Ponadto żalący podniósł, że spółka [...] S.A. nie doznaje z jego strony przeszkód w realizacji prac rekultywacyjnych, o czym świadczą pisma Wójta Gminy T. (z [...] listopada 2017 r.), K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (z [...] listopada 2017 r.), Spółki (z 10 i [...] listopada 2017 r.) i Starosty (z [...] listopada 2017 r.) potwierdzające prowadzenie prac rekultywacyjnych. Żalący wskazał także, że nałożona na niego grzywna (2.500 zł) jest nadmiernie wysoka – nieadekwatna do wartości fragmentu działki, której dotyczą prace rekultywacyjne oraz do maksymalnej ustawowej wysokości grzywny tj. [...] zł. Zdaniem żalącego grzywna w wysokości [...] zł także odniosłaby skutek. W piśmie uzupełniającym zażalenie (z [...] września 2018 r.) skarżący podniósł, że inwestor ([...] [...] S.A.) zawiadomił Starostę o zakończeniu budowy [...] w dniu [...] grudnia 1999 r. Obowiązek udostępnienia nieruchomości przez właściciela nieruchomości został zatem skonsumowany – wykorzystany wraz z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem o zakończeniu budowy. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty. Kolegium podniosło, że w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym nałożonej grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a., stanowiących podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji – w przeciwnym razie zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia stanowiłoby w istocie zarzut. W myśl bowiem art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Z tego względu Kolegium w przedmiotowym postępowaniu zażaleniowym nie mogło uwzględnić tych zarzutów podnoszonych w zażaleniu, które w istocie rzeczy zmierzały do zakwestionowania faktu istnienia obowiązku właścicieli działki (w tym skarżącego) polegającego na udostępnieniu części nieruchomości w celu wykonania na niej przez [...] S.A. prac rekultywacyjnych. Przedmiotem postępowania zażaleniowego nie mógł być zatem ani zarzut, że decyzja rekultywacyjna była jedynie źródłem obowiązków [...] S.A., ani zarzut wygaśnięcia decyzji rekultywacyjnej na skutek upływu określonego w niej terminu wykonania rekultywacji. Nie mógł być także uwzględniony zarzut, że wraz z zakończeniem budowy [...] na terenie przedmiotowej działki (w roku 1999) wygasł obowiązek udostępnienia przez skarżącego części nieruchomości inwestorowi. Kolegium uznało, że w przedmiotowym postępowaniu zażaleniowym nie mogło także uwzględnić podnoszonej przez skarżącego okoliczności, iż właściciele działki nie czynią żadnych przeszkód w przeprowadzeniu prac rekultywacyjnych i w tym celu udostępnili działkę spółce [...] S.A. Kwestia wykonania przedmiotowego obowiązku, podobnie jak jego istnienia, mogła być bowiem podnoszona tylko w ramach zarzutów z art. 33 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. Kolegium podkreśliło, że wszystkie wymienione zarzuty były już rozpatrywane przez Kolegium – organ odnosił się do nich w postanowieniu z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z [...] września 2018 r. (sygn. II SA/Bd 1252/17) oddalił skargę na to postanowienie. Kolegium podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz rodzajem nacisku mającym na celu zmuszenie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Potwierdzają to przepisy art. 125 i 126 u.p.e.a. z których wynika, że w przypadku wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone na niego grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego (art. 125 u.p.e.a.), natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części wyjątkowo za zgodą organu wyższego stopnia (art. 126 u.p.e.a.). Odnośnie kwestii wymierzenia i wysokości grzywny Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie wybrany rodzaj środka egzekucyjnego (grzywna w celu przymuszenia) będzie z jednej strony najmniej uciążliwy dla skarżącego, a z drugiej strony – w sposób najbardziej odpowiedni zabezpieczy efektywność egzekucji. Kolegium uznało, że grzywna w celu przymuszenia będzie najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, biorąc pod uwagę, że wywierana poprzez grzywnę presja na zobowiązanego ustaje z chwila wykonania przez niego obowiązku, a ponadto istnieje możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny. Kolegium nie podzieliło także stanowiska skarżącego, iż grzywna w wysokości [...] zł jest wygórowana, a w pełni wystarczająca byłaby grzywna w wysokości [...] zł. W tej kwestii Kolegium miało na uwadze, że kwestia realizacji obowiązku polegającego na udostępnieniu części nieruchomości (działki nr [...]) w celu jej rekultywacji jest przedmiotem wieloletniego sporu miedzy współwłaścicielami ww. działki a spółką [...] S.A. Współwłaściciele od lat kwestionują decyzję rekultywacyjną zarówno w postępowaniach przed sądami powszechnymi jak i administracyjnymi. W związku z tymi postępowaniami inicjowanymi przez współwłaścicieli ponoszą oni znaczne koszty sądowe. Opłaty od wnoszonych przez nich skarg i innych pism niejednokrotnie jednorazowo oscylują w granicach [...] zł. Zważywszy zatem na koszty, jakie są w stanie ponieść i jakie dotychczas w związku ze sprawą ponieśli, w ocenie Kolegium sytuacja materialna współwłaścicieli nie wskazuje na to, że nie byliby oni w stanie uiścić grzywny [...] zł, zaś grzywna w wysokości [...] zł nie stanowiłaby wystarczającej dolegliwości finansowej gwarantującej efektywność egzekucji. Kolegium wskazało ponadto, że wymierzona grzywna stanowi jedynie czwartą część kwoty [...]zł określającej maksymalną wysokość grzywny; grzywna nie przewyższa także kwoty przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, które według GUS na koniec czerwca 2018 r. wyniosło [...] zł brutto czyli ok. [...] zł netto. W skardze do Sądu A. S. wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty, zarzucając naruszenie: 1) art. 30 ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że egzekucja administracyjna może być prowadzona przeciwko właścicielowi nieruchomości poddanej rekultywacji, podczas gdy przepis ten stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki określone w tej ustawie, która nie zawiera żadnych obowiązków względem właścicieli nieruchomości poddawanych rekultywacji; 2) art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie w okolicznościach, gdy egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna; 3) art. 29 § 1 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. przez niezastosowanie przepisu i wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów formalnych; 4) art. 7 § 3 u.p.e.a przez zastosowanie środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy obowiązek stał się bezprzedmiotowy; 5) art. 7 § 3 u.p.e.a. przez zastosowanie środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy obowiązek został wykonany; 6) art. 7 § 2 u.p.e.a. przez brak uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przedstawioną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2019 r. uczestnik postępowania – spółka [...] S.A. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Z uwagi na treść zarzutów podnoszonych przez skarżącego wyjaśnienia wymaga zakres kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w skrócie "u.p.e.a."), oprócz sformułowania zasad ogólnych prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wyszczególnienia możliwych do stosowania środków egzekucyjnych, określają również środki służące ochronie praw podmiotów wobec działań organów egzekucyjnych. Ustawa ta przewiduje m.in. prawo wniesienia zarzutów i wniesienia skargi na czynności egzekucyjne (art. 33, art. 54 u.p.e.a.) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (art. 122 § 3 u.p.e.a.). Należy zwrócić uwagę, że z uwagi na różnorodność środków zaskarżenia, odmienne mogą być zarówno przyczyny jak i podstawy ich formułowania. Zgodnie z art. 33 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Z kolei z art. 122 § 3 u.p.e.a. wynika, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z powyższego wynika, iż inny jest charakter tych środków zaskarżenia. Zarzuty mogą dotyczyć jedynie okoliczności wskazanych w art 33 u.p.e.a., zaś w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie grzywny można powoływać się na okoliczności niewymienione w tym przepisie. W orzecznictwie podkreśla się, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1441/10; wyrok WSA w Szczecinie z 19 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Sz 1008/12 - dostępne na stronach www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem kwestie dopuszczalności postępowania egzekucyjnego, w tym wynikające z wykonania obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego czy kwestie skierowania postępowania egzekucyjnego do niewłaściwej osoby (błąd co do osoby zobowiązanego) lub określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z egzekwowanego orzeczenia, powinny być podnoszone i rozpatrywane w ramach zarzutów o których mowa w art. 33 u.p.e.a., a nie w drodze zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny. Niewątpliwie wynik postępowania w sprawie rozpoznania zarzutów może wpływać na byt prawny postanowienia w przedmiocie wymierzenia grzywny, niemniej rozstrzygniecie tej kwestii odbywa się w innym trybie. Zaznaczyć należy, iż zarzuty można wnieść jedynie w terminie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Na dalszych etapach postępowania egzekucyjnego zarzuty nie przysługują, chociażby postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było wydawane ponownie (art. 121 § 1 u.p.e.a.) i doręczane zobowiązanemu. Natomiast zażalenie na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego można składać w każdym wypadku jego wydania. Taki wniosek płynie z art. 122 § 1 pkt 1 w zw. z art. 32 u.p.e.a. Z przepisów tych wynika a contrario, że odpisu tytułu wykonawczego nie doręcza się ponownie na dalszych etapach postępowania. Taka wykładnia wynika także z charakteru obydwu tych środków zaskarżenia. Zarzuty bowiem dotyczą istoty postępowania egzekucyjnego i zmierzają do wykazania, że nie może ono się w ogóle toczyć lub jest przedwczesne, jedynie punkt 8) art. 33 u.p.e.a. dotyczy innej sytuacji, tj. nie kwestionuje możliwości prowadzenia postępowania. Pełnią one podobną rolę do przesłanek przewidzianych dla umorzenia postępowania administracyjnego (art. 59 u.p.e.a.), których celem jest zakończenie postępowania, które uprzednio się toczyło. Natomiast zażalenie na zastosowany środek egzekucyjny zmierza nie do kwestionowania zasadności prowadzenia egzekucji, jak również do podważenia rodzaju zastosowanego środka egzekucyjnego, lecz do wykazania, że wybrany środek jest nieadekwatny do sytuacji faktycznej (w tym wypadku o wysokości grzywny) – patrz wyrok NSA z 10 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 518/11 - dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i może się koncentrować jedynie na kwestiach formalnych jego zastosowania. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Są uznał, że zasadnie Kolegium w zaskarżonym postanowieniu uznało, iż w większości podnoszone w zażaleniu zarzuty odpowiadają wymienionym w art. 33 § 1 u.p.e.a. okolicznościom, które mogą być podstawą środka "obrony" osoby poddanej egzekucji określanego przez ustawodawcę jako "zarzut w postępowaniu egzekucyjnym". Skarżący wskazywał bowiem, że decyzja rekultywacyjna wygasła (w związku z określonym w niej terminem wykonania obowiązku ewentualnie w związku z zakończeniem budowy gazociągu) – co należy utożsamić z podnoszeniem podstawy zarzutu określonej w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.; skarżący podnosił także, że treść egzekwowanego obowiązku jest niezgodna z treścią egzekwowanej decyzji rekultywacyjnej (podstawa zarzutu z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.) w związku z uznaniem, że obowiązek ten obejmuje także współwłaścicieli nieruchomości; skarżący wskazywał także, że w istocie wykonał egzekwowany obowiązek, skoro nie czyni już przeszkód, aby [...] S.A. wykonywał czynności rekultywacyjne (podstawa zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Powyższego rodzaju zarzuty zostały w istocie powtórzone w skardze do Sądu. W zakresie natomiast, w jakim należało rozstrzygnąć kwestię zastosowania i wysokości grzywny w celu przymuszenia Sąd nie dopatrzył się uchybień prawa w zaskarżonym postanowieniu Kolegium. Należy zauważyć, że skarżący w swoim zażaleniu jak też w skardze nie podniósł żadnych okoliczności wskazujących, że wybrany przez organ środek egzekucyjny (grzywna w celu przymuszenia) jest nieadekwatny do sytuacji faktycznej. Odnośnie samej wysokości grzywny w celu przymuszenia rozstrzyga w sposób uznaniowy organ egzekucyjny. Organ ten przy określaniu jej wysokości, winien mieć na względzie, po pierwsze, górne granice wysokości nakładanych grzywien, a po drugie, kierować się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji. Uwzględniając tę drugą okoliczność, organ egzekucyjny powinien w szczególności wziąć pod uwagę zasadę ogólną celowości (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Trafnie wskazał organ odwoławczy, że celem nałożonej grzywny jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, wobec czego grzywna ta musi być na tyle dolegliwa, by warunek ten spełnić. Zasadnie też powołał się na okoliczność (znaną Sądowi z urzędu) ponoszenia przez skarżącego kosztów w wielu toczących się z jego inicjatywy postępowaniach w związku z kwestią rekultywacji gruntów, wskazującą na koszty, jakie skarżący jest w stanie ponieść bez odczucia znacznej dolegliwości. Przekonujące jest stanowisko organu, że bez zagrożenia dolegliwością w wymiarze większym niż dotychczas ponoszone przez skarżącego koszty spraw nałożona grzywna byłaby nieefektywna. Organ odniósł także wysokość nałożonej grzywny zarówno do obowiązującej górnej wysokości nakładanych grzywien jak też odniósł wysokość grzywny do kwoty przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, tj. do wskaźnika pozwalającego na ocenę dolegliwości grzywny na tle możliwych do uzyskania przeciętnych dochodów. Powyższe wskazuje, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Sąd oddalił skargę.