II SA/Bd 1445/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2011r. sprawy ze skargi J. B., P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2010 r. nr SKO-[...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. IISA/Bd 1445/10 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...] października 2010 r., po rozpoznaniu odwołania wniesionego w jednym piśmie przez 44 osoby, na podstawie art. 134 w związku z art.129 § 2 K.p.a. postanowiło stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...]. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że Wójt Gminy W. decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na działce nr [...] – obręb W., położonej w miejscowości W. Od tej decyzji odwołanie wniosło 51 mieszkańców gminy W. W treści odwołania podano, że inwestycja jest sprzeczna z interesem ekonomicznym mieszkańców. Jej realizacja spowoduje spadek cen nieruchomości oraz zmniejszenie ruchu turystycznego. Zakwestionowano stanowisko SKO, że jest to inwestycja celu publicznego i że nie wymaga ona sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Brak jest pełnego rozeznania, co do skutków promieniowania elektromagnetycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie stwierdziło, że część podpisów jest nieczytelna, a nadto osoby podpisujące się nie podały swoich adresów. Rozpoznano odwołanie w stosunku do tych osób, których tożsamość i adresy ustalono. Art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2008 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Żadna z odwołujących się osób nie jest inwestorem, właścicielem ani wieczystym użytkownikiem działki nr [...] w W., na której ma być zlokalizowana inwestycja. Zatem wobec odwołujących się osób należy zastosować art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części SKO powołało się na treść art. 49 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ i instancji dokonując obwieszczenia o wydaniu przedmiotowej decyzji wywiesił je na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy W. od [...] czerwca do [...] lipca 2010 r. W tym samym czasie ogłoszenie wisiało na tablicy ogłoszeń w sołectwie W. oraz było publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy W. Treść art. 49 K.p.a. wskazuje, że 14-dniowy termin oblicza się od dnia publicznego ogłoszenia. Publiczne ogłoszenie Wójta Gminy W. nastąpiło [...] lipca 2010 r., tym samym w świetle art. 49 K.p.a. termin do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2010 r. wobec odwołującego się rozpoczął bieg w dniu [...] lipca 2010 r. Odwołanie zostało złożone [...] lipca 2010 r. bezpośrednio do Urzędu Gminy W., a zatem przed wejściem decyzji do obrotu prawnego. Bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się od dnia następującego po ostatnim dniu, w którym obwieszczenie zostało wywieszone. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Z treści art. 134 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W powyższej sprawie zachodzi przyczyna wymieniona w art. 134 K.p.a. w postaci niedopuszczalności odwołania. Skargę na powyższą decyzję wnieśli P. i J. B. reprezentowani przez pełnomocnika. Zarzucili naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieudostępnienie stronie możliwości zapoznania się z aktami sprawy dotyczącej wniesionego odwołania, w szczególności zapoznania się strony z dokumentem dotyczącym wywieszenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy W. obwieszczenia o wydaniu decyzji, od której strona wniosła odwołanie, tj. dokumentu stwierdzającego, że obwieszczenie było wywieszone m.in. w wym. Urzędzie w dniach od [...] czerwca do [...] lipca 2010 r.; naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie przez organ odwoławczy całego materiału dowodowego, tj może zbadania, czy strona miała możliwość dokonania prawidłowej oceny terminu obowiązywania decyzji ogłoszonej przez obwieszczenie, tj. nie dokonania przez organ odwoławczy zbadania, czy Wójt Gminy W. wskazał publicznie w sposób dostępny dla stron decyzji wydanej przez obwieszczenie, początku dokonania obwieszczenia oraz jego końca; naruszenia treści art. 107 § 3 K.p.a polegające na braku analizy całokształtu okoliczności sprawy, tj. braku oceny, czy organ I instancji wydając decyzję przez obwieszczenie przestrzegał naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady z art. 9 K.p.a., zgodnie z która organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Organ nie wskazał, że odwołanie zostało wniesione przedwcześnie. Wniesiono także o dopuszczenie dowodu z przesłuchania stron, tj. P. B. oraz Wójta Gminy W. na okoliczność udzielenia błędnej informacji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że strona nie zna dokumentu, w którym zawarto informację, że obwieszczenie zostało udostępnione na tablicy urzędu od dnia [...] czerwca do dnia [...] lipca 2010 r. ani też informacji, że obwieszczenie będzie wywieszone w czasie od [...] czerwca do dnia [...] lipca 2010 r. Zapoznając się z obwieszczeniem i nie posiadając informacji o datach dokonania obwieszczenia strona mogła przypuszczać, że zostało ono obwieszczone co najmniej od dnia [...] czerwca, tj. od daty wydania decyzji. Z obwieszczenia nie wynika w jakim terminie było wywieszone. Skarżący zwrócił się z pytaniem do Wójta Gminy, kiedy może wnieść odwołanie, otrzymał odpowiedź, że najlepiej będzie [...] lipca, co też uczynił. Dotychczas strona otrzymywała pisemne decyzje i nie miała problemu z oceną ich i obowiązywania. Ta decyzja była wydana w sposób odmienny. W dalszej części powołano się na wyrok NSA z 17.11.2009 r. sygn. II OSK 1185/09.. Podniesiono, że legalność nie może być wykonywana formalnie, jako podejmowanie działań zgodnych z prawem. W państwie prawa konieczna jest także ocena sposobu korzystania z prawa przez administrację. Powołano się na treść art. 7 i 8 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podniesiono, że budowa stacji telefonii cyfrowej jest inwestycją celu publicznego. W postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego występują pewne odmienności dotyczące w szczególności sposobu zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie – w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Strony, które wniosły odwołanie przedwcześnie i zostały o tym poinformowane dopiero w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] października 2010 r. znak SKO [...], mogły ponownie wnieść odwołanie wnioskując o przywrócenie terminu i informując o okolicznościach wskazujących na uchybienie terminu bez ich winy. Nie jest prawdą, że strony zostały pozbawione możliwości skutecznego wniesienia odwołania na skutek rzekomych działań organu I instancji podczas składania odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nie narusza prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zinterpretowało obowiązujące uregulowania prawne, a uzasadnienie decyzji jest logiczne i przekonujące. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w art. 53 przewiduje, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Z powyższego przepisu wynika, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego mają zastosowanie dwie formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz o postanowieniach wydanych w trakcie postępowania i o decyzji kończącej postępowanie. Pierwszą formą jest zawiadomienie w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Druga forma dotyczy określonych podmiotów, a mianowicie inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą realizowane inwestycje celu publicznego. W stosunku do tych podmiotów ma zastosowanie instytucja zawiadomienia na piśmie. Z przywołanych w decyzji przepisów jak również z orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym orzecznictwa tutejszego Sądu, nie budzi wątpliwości, że budowa stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Ma zatem zastosowanie sposób informowania stron i innych uczestników wskazany w art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O wydaniu decyzji w tym samym czasie ogłoszono w trybie obwieszczenia w trojaki sposób: poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy W., poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń gminy W. i na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. Nie ma obowiązujących uregulowań prawnych, które nakazywałyby sporządzenie odrębnego dokumentu wskazującego, kiedy to ogłoszenie zostało wywieszone. Tym samym nie jest trafny zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. w sposób podany w skardze. Zwyczajowo na obwieszczeniu znajdującemu się w aktach sprawy dokonuje się adnotacji urzędowej, w jakim terminie to obwieszczenie było wywieszone na tablicy ogłoszeń. Takiej adnotacji można dokonać po upływie końcowej daty wywieszenia ogłoszenia. Z obwieszczenia nie musi wynikać, jak tego chce skarżąca, w jakim terminie to ogłoszenie będzie wywieszone. Na obwieszczeniu znajduje się natomiast data sporządzenia obwieszczenia. Ta data może wskazywać na datę wywieszenia obwieszczenia. Ewentualna późniejsza data działa na korzyść odwołującego się gdyż przedłuża termin początkowy. W obwieszczeniu zawarto informację, że doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia niniejszego obwieszczenia. To ostatnie zdanie nawiązuje wprost do treści ostatniego zdania w art. 49 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie oceniło, że początkowy termin do wniesienia odwołania należy liczyć od następnego dnia po zdjęciu ogłoszenia z tablicy ogłoszeń, czyli w tym konkretnym wypadku od dnia [...] lipca 2010 r. Okoliczności te zostały rozważone przez SKO i nie dopuściło się ono naruszenia art. 77 K.p.a. Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a albowiem analiza całokształtu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych została dokonana. Jeszcze raz należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada praworządności. Wszystkie organy państwa działają na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a nie wypowiedzi przedstawicieli władzy samorządowej, państwowej, posłów itp. Odwołanie zostało wniesione w dniu [...] lipca 2010 r. Decyzja nie została jeszcze wprowadzona do obrotu prawnego. Decyzja wywołuje skutki prawne z chwilą wejścia do obrotu prawnego (B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986 str. 38). Odwołanie było przedwczesne. Wypowiedzi urzędników różnego szczebla, w tym Wójta Gminy, nie mogą zmieniać obowiązujących przepisów prawnych, w tym trybu wniesienia odwołania. Jak to trafnie podnosi SKO, strony, które wniosły odwołanie przedwcześnie, tj. przed wejściem decyzji do obrotu prawnego i zostały o tym poinformowane dopiero w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] października 2010 r., tj. w czasie, gdy upłynął już termin do wniesienia odwołania, mogły ponownie wnieść odwołanie, jednocześnie wnioskując o przywrócenie terminu i informując o okolicznościach wskazujących na uchybienie terminu bez ich winy. Strony postępowania nie zostały pozbawione możliwości wniesienia skutecznego odwołania na skutek działań organu I instancji podczas składania odwołania. Wprawdzie organy mają, zgodnie z art. 9 k.p.a. obowiązek udzielania stronie należytej i wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, lecz należy to odróżnić od doradztwa prawnego w konkretnej sprawie. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 27 marca 1998 r. w sprawie I SA/Łd 489/98 (LEX nr 32776), gdzie wskazuje się, iż art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielenia porad prawnych, czy też doradztwa oraz stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 1997 r. w sprawie III SA 66/96, w którym wskazuje się, iż użyty w art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie przedstawia wątpliwości, co do tego, iż obowiązek ów ma być realizowany w stosunku do osób dysponujących interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. - stron postępowania administracyjnego. Nie może on też być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej, czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Natomiast doradztwo zakłada wskazanie określonego sposobu postępowania w sprawie, w pewien sposób świadczy o zaangażowaniu (zainteresowaniu) w niej (G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do t. 1 art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II.). Obowiązek informowania nie może zastępować minimalnej choćby inicjatywy stron. Zasady ogólne K.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (wyrok NSA z 18.4.2008 r. sygn. II GSK 51/08, a także wyrok z 7.9.2006 sygn. II S.A./Wa 362/06, system informacji prawnej Lex nr 270347, wyrok NSA z 4.4.2006 r. sygn. I OSKA 1148/05, Lex nr 209133, wyrok z 13.5.2009 sygn. II S.A./Bd 241/09, Lex nr 551943). Na obwieszczeniu o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego znajduje się informacja wskazująca, do kogo można się odwołać i w jakim terminie. Wskazano, że "w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia niniejszego obwieszczenia". "Ogłoszeniem" był także ostatni dzień wywieszenia ogłoszenia i od następnego dnia biegł termin do wniesienia odwołania. Należało zatem prawidłowo odczytać pouczenie zawarte w obwieszczeniu. Po [...] czerwca 2010 r. strony miały realną możliwość wniesienia odwołania, jednakże z prawa tego nie skorzystały. Odwołanie wnosi się w terminie na to przewidzianym. Zbyt wczesne lub późne wniesienie odwołania nie wywołuje skutków prawnych. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.