II SA/Bd 1447/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa ruchu drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. §[...] ust.[...] w zakresie słowa "kalendarzowy". Pismem z 11 października 2021r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 art. 8 §w zw. z art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2019r. poz.2325 dalej: tp.p.s.a.), Prokurator Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Aleksandrów Kujawski nr XVI/125/19/ z dnia 30 grudnia 2019 roku w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. Powyższej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 1376, dalej: u.d.p.) poprzez użycie pojęcia nieprzewidzianego w ww. ustawie, tj. pojęcia "rok kalendarzowy" na potrzeby ustalenia opłaty proporcjonalnej za 1 m˛ powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Mając na uwadze zgłoszone zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Aleksandrów Kujawski wniosła o jej uwzględnienie w całości i stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne określające wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy niewątpliwe mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne. Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, zwanej w skrócie "u.s.g")., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Należy także wskazać, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Kwestionowana skargą uchwała Rady Gminy Aleksandrów Kujawski podjęta została w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy. Odnosząc powyższe do stawianych w skardze zarzutów, należało podzielić stanowisko Prokuratora o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonego przepisu z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego. Zasadne są bowiem zarzuty Prokuratora stawiane § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że: "Za niepełny rok kalendarzowy wysokość opłaty rocznej obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 5 u.d.p., "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Zestawienie treści przepisu ustawowego z zakwestionowanym postanowieniem uchwały jednoznacznie dowodzi wadliwości drugiego. Rada Gminy Aleksandrów Kujawski posłużyła się w jego treści innym niż przewidział ustawodawca określeniem terminu, zastępując ustawowe pojęcie "okres krótszy niż rok" sformułowaniem pozanormatywnym, tj. "niepełny rok kalendarzowy", co stanowi niedopuszczalną modyfikację w treści wynikające z aktów normatywnych wyższego rzędu przepisem rangi prawa miejscowego. Mając zatem na uwadze, że sporny § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały w ogóle nie musiał regulować zawartej w nim kwestii, gdyż ta wynika wprost z treści art. 40 ust. 5 u.d.p., a co za tym idzie nie przewidziano w tym zakresie w ustawie stosownej delegacji do działania dla organów gminy, oraz fakt, że mimo to przepis ten został przeniesiony do uchwały w sposób odbiegający od jego treści, Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które uzasadniało stwierdzenie nieważności zakwestionowanego przez Prokuratora przepisu zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie słowa "kalendarzowy". Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie.