II SA/Bd 1448/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim na uchwałę Rady Gminy Raciążek z dnia 12 marca 2013 r. nr XXIX/222/13 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Pismem z 11 października 2021 r. Prokurator Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Raciążek nr XXIX/222/13 z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych – w części obejmującej § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 1376, dalej: u.d.p.) poprzez użycie pojęcia nieprzewidzianego w ww. ustawie, tj. pojęcia "rok kalendarzowy" na potrzeby ustalenia opłaty rocznej za 1 m˛ powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Podnosząc powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Raciążek wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, że art. 40 ust. 5 u.d.p. stanowi, że opłatę ustala się "za każdy rok" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Tak więc przepis ten wprawdzie wprost nie odnosi się do "roku kalendarzowego" niemniej jednak mając na względzie wykładnię funkcjonalną i całą treść zapisu § 3 zaskarżonej uchwały należy uznać, iż istniejący w zaskarżonej uchwale zapis w żadnej części nie powoduje zwiększenia jakichkolwiek podatków czy innych świadczeń publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne określające wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy niewątpliwe mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, zwanej w skrócie "u.s.g")., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Należy także wskazać, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Kwestionowana skargą uchwała Rady Gminy Raciążek podjęta została w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały określa ona stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Są to zatem opłaty o których mowa w art. 40 ust. 5 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Uchwała powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy. Odnosząc powyższe do stawianych w skardze zarzutów, należało podzielić stanowisko Prokuratora o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonego przepisu z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego. Przepis § 3 zaskarżonej uchwały stanowi: "1.Ustala się następujące stawki opłat rocznych za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy urządzeń wymienionych w § 1 pkt 2 - 150,00 zł. 2. Opłata, o której mowa w ust. 1 jest pobierana za rok kalendarzowy. W przypadku, gdy urządzenie, o którym mowa w § 1 pkt 2 jest umieszczone w pasie drogowym w okresie krótszym niż jeden rok opłatę pobiera się proporcjonalnie do czasu zajęcia pasa drogowego." Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 5 u.d.p. "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Zestawienie treści przepisu ustawowego z zakwestionowanym postanowieniem uchwały jednoznacznie dowodzi wadliwości drugiego. Przepis ustawowy w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym a ogólnie do "roku." Zatem wprowadzenie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Nieuprawnione jest użycie w uchwale rady gminy pojęcia "rok kalendarzowy", gdyż modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Początek roku kalendarzowego przypada bowiem zawsze 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Należy także zauważyć, że rozstrzygnięcie o sposobie pobierania opłaty w sytuacji, kiedy zajęcie pasa drogowego trwa krócej niż rok, zawarte jest już w przepisie art. 40 ust. 5 u.d.p. Przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. nie zawiera upoważnienie rady gminy do sposobu obliczania czy pobierania opłat, a jedynie do określenia wysokości opłat. Mając zatem na uwadze, że sporny § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały w ogóle nie musiał regulować zawartej w nim kwestii, gdyż ta wynika wprost z treści art. 40 ust. 5 u.d.p., a co za tym idzie nie przewidziano w tym zakresie w ustawie stosownej delegacji do działania dla organów gminy, oraz fakt, że mimo to przepis ustawowy został przeniesiony do uchwały w sposób odbiegający od jego treści, Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w zakwestionowanej przez Prokuratora części. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.