II SA/Bd 1450/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mogilnie na uchwałę Rady Gminy w Dąbrowie z dnia 11 marca 2021 r. nr XX/143/2021 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w Mogilnie wniósł skargę na uchwałę nr XX/143/2021 Rady Gminy Dąbrowa z dnia 11 marca 2021 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dąbrowa w 2021 roku, zaskarżając ww. w części i zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.: a) art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638 t.j.), dalej zwanej "u.o.z." poprzez brak precyzyjnego określenia konkretnych jednostek pomocniczych gminy oraz organizacji społecznych odpowiedzialnych za realizację zadań w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz brak określenia sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, jak również sposobu zapewnienia dokarmiania tych kotów oraz wody pitnej w miejscach ich przebywania - w § 5 ust.2 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały nr XX/143/2021 (sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi); b) art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez brak precyzyjnego określenia konkretnego gabinetu weterynaryjnego oraz schroniska dla zwierząt odpowiedzialnych za realizację zadań w zakresie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt - w § 6 załącznika do uchwały nr XX/143/2021 (obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt); c) art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez zawężenie zakresu materii ustawowej regulowanej uchwałą jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich - w § 9 ust. 1 załącznika do uchwały nr XXIV/256/21 (wskazanie gospodarstwa rolnego). Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej: "p.p.s.a." wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie: § 5, § 6, § 9 załącznika do ww. uchwały nr XX/143/2021. W uzasadnieniu skargi Prokurator zasadniczo podniósł, co następuje: W ocenie skarżącego treść uchwały zawiera wadliwe regulacje prawne stanowiące istotne naruszenie prawa. Stosownie do treści § 8 pkt 2 załącznika do uchwały nr XX/143/2021 (Prokurator mylnie wskazał § 8 zamiast § 5 – uwaga Sądu), sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi realizowane będzie poprzez: 1) ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, 2) zapewnienie dokarmiania oraz wody pitnej w miejscach ich przebywania. W przepisie tym nie określono jednak konkretnych jednostek pomocniczych gminy oraz organizacji społecznych odpowiedzialnych za realizację zadań związanych z opieką i dokarmianiem wolno żyjących kotów. Nie przydzielono konkretnych zadań i kompetencji w zakresie realizacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ani nie dokonano podziału tych zadań pomiędzy podmioty. Nadto nie wiadomo w jaki sposób ma odbywać się ustalenie miejsc przebywania kotów wolno żyjących oraz zapewnienie dokarmiania i wody pitnej w miejscach ich przebywania, co nie wypełnia należycie delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Nadto w § 6 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, iż ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt realizowane będzie poprzez sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku, które będą przeprowadzane przez schronisko lub zakład leczniczy z którym schronisko ma podpisana umowę. Analogicznie jak powyżej nie skonkretyzowano, które dokładnie schronisko dla zwierząt ma zajmować się sterylizacją i kastracją oraz który gabinet weterynaryjny. Ponadto z treści tego przepisu nie wynika jednoznacznie, czy zabiegów tych będzie dokonywał lekarz weterynarii zatrudniony w schronisku, czy też inny lekarz świadczący pracę w gabinecie weterynaryjnym określonym z nazwy i siedziby. Nie wskazano zatem żadnego podmiotu oraz jego adresu, co nie pozwala na ustalenie ani konkretnego schroniska dla zwierząt, ani gabinetu weterynaryjnego odpowiedzialnego za przeprowadzenie w tym schronisku kastracji lub sterylizacji zwierząt w nim przebywających. Zapis § 9 ust. 1 przedmiotowego programu powiela zatem wytkniętą wyżej wadę polegającą na nieokreśleniu konkretnego podmiotu wykonującego określone zadania. Tymczasem na konieczność konkretyzacji takiego podmiotu także w odniesieniu do zabiegów sterylizacji i kastracji wskazał m.in. WSA w Bydgoszczy, jak również WSA w Kielcach (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16.10.2019 r., II SA/Bd 605/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 6.02.2020 r., II SA/Ke 15/20). Stosownie do treści § 9 ust. 1 załącznika do uchwały nr XX/143/2021 zapewnienie miejsca i opieki dla bezdomnych zwierząt gospodarskich realizowany będzie w gospodarstwie rolnym Fundacji Powiatu Mogileńskiego w Bielicach na podstawie porozumienia zawartego z Gminą Dąbrowa. Jednakże zawężenie w tym przepisie kategorii zwierząt jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich nie jest dopuszczalne. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi obejmuje bowiem - w świetle treści art. 1 la ust. 2 pkt. 7 u.o.z. - wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, nie dookreślając, że mają to być zwierzęta bezdomne. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Stosownie natomiast do art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego. Konkludując uznać należy, że lokalny prawodawca uchybił obowiązującemu prawu przy stanowieniu wyżej opisanej uchwały, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy w Dąbrowie, wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że § 8 załącznika do ww. uchwały dotyczy usypiania ślepych miotów. Wyjaśnił, że w § 5, który dotyczy opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, gmina zawarła wszystkie wymagane zapisy dotyczące tej opieki. Zdaniem gminy ustawodawca nie nałożył obowiązku określenia konkretnych jednostek pomocniczych gminy oraz organizacji społecznych odpowiedzialnych za realizację zadań związanych z opieką i dokarmianiem wolno żyjących kotów. Tym nie mniej gmina wskazała, iż opieka nad kotami wolno żyjącymi realizowana jest przez pracowników Urzędu Gminy w Dąbrowie. Ustawodawca nie nałożył również obowiązku wskazania w jaki sposób ma odbywać się ustalenie miejsc przebywania kotów wolno żyjących. Organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w § 6 ust. 3 Programu wskazano, iż zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt, będą przeprowadzane, przez lekarza weterynarii, z którym Fundacja "[...]" ul. [...] zawarło umowę na świadczenie usług, tj. lekarza weterynarii J. U., zatem gmina wskazała jaki lekarz będzie wykonywał ww. zabiegi. Również w § 9 ust. 4 Programu gmina wskazała, iż gospodarstwem rolnym przyjmującym i zapewniającym opiekę zwierzętom gospodarskim z terenu Gminy Dąbrowa jest gospodarstwo rolne w Bielicach prowadzone przez Fundację Powiatu Mogileńskiego, Bielice 20, 88-330 Gębice. Wyjaśniono też, że we wskazanym § 9 mowa jest o "zwierzętach gospodarskich", a nie bezdomnych zwierzętach gospodarskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) - zwaną dalej: "u. s. g." , zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Ponadto, powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). W ocenie Sądu, zasadnie skarżący zakwestionował § 5 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, stanowiący, że opieka nad kotami wolno żyjącymi realizowana jest przez pracowników Urzędu Gminy w Dąbrowie. W ocenie Sądu nie można uznać za jednoznaczne i konkretne uregulowanie kwestii tego, kto ma realizować ma zadania określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 i 3 u.o.z. Powyższe zapisy odwołują się do nieskonkretyzowanych "pracowników Urzędu Gminy w Dąbrowie". Natomiast nie jest uzasadniony zarzut braku wskazania w jaki sposób ma odbywać się ustalenie miejsc przebywania kotów wolno żyjących oraz zapewnienie dokarmiania i wody pitnej w miejscach ich przebywania, co nie wypełnia należycie delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Wskazany przepis stanowi o obowiązku objęcia w opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, nie wskazując obowiązku ustalenia sposobu ustalenie miejsc przebywania kotów wolno żyjących. W zakresie zarzutu nieprawidłowości regulacji § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, że wbrew zarzutom Prokuratora, wskazano konkretne schroniska, w których będzie odbywała się sterylizacja i kastracja. Wynika to z § 6 ust. 1 ww. załącznika, gdzie wskazano, że w celu ograniczenia populacji bezdomne zwierzęta umieszczone w schronisku, o którym mowa § 4 ust. 3 poddawane będą obligatoryjnie zabiegom sterylizacji albo kastracji. Przepis § 4 ust. 3 ww. załącznika wskazuje konkretne schroniska wraz z ich adresami. Wadliwość regulacji omawianego § 6 polega na niewystarczającym określeniu podmiotu wykonującego ww. zabiegi i miejsca jego pracy. Określenie, że będzie to czynił lekarz weterynarii określony jedynie z imienia i nazwiska bez wskazania siedziby, nie jest wystarczające, zwłaszcza, że wskazano nie jedno, a trzy schroniska, gdzie będą odbywać się ww. zabiegi. Budzi zatem wątpliwość jednoczesna obecność ww. lekarza w trzech miejscach jednocześnie, skoro nie dookreślono w jakich okresach czasu ów lekarz będzie prowadził działalność w konkretnym ze schronisk. Wbrew zarzutom skargi, regulacja § 9 ww. załącznika jest prawidłowa. Rację ma bowiem organ, podnosząc, że we wskazanym przepisie mowa jest o "zwierzętach gospodarskich", a nie "bezdomnych zwierzętach gospodarskich". Sąd z urzędu zakwestionował natomiast regulację § 10 ww. załącznika, który stanowi, że całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizowana będzie, przez lekarza weterynarii, z którym Fundacja "[...]", ul. [...], [...] T. zawarło umowę na świadczenie usług, tj. lekarza weterynarii J. U.. Wskazana regulacja uniemożliwia w istocie odkodowanie miejsca, w którym ww. opieka będzie realizowana, co jest istotne zwłaszcza w aspekcie istoty tej pomocy, której elementem jest nagłość konieczności udzielenia pomocy rannemu zwierzęciu. Podanie samego imienia i nazwiska lekarza weterynarii nie jest wystarczające do szybkiego i nie budzącego wątpliwości ustalenia miejsca świadczonej opieki, tym bardziej, że z żadnego przepisu ww. załącznika nie wynika, iż omawiana opieka odbywać się będzie w schroniskach opisanych w opisane w jego § 4 ust. 3. Ustalenie w programie konkretnego podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także konkretnego podmiotu realizującego zadania w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów, zwłaszcza w sytuacjach nagłych, jakimi są zdarzenia drogowe. Typowo wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim wskazanie podmiotów realizujących szczegółowe zadania gminy. Z tych powodów brak takich obligatoryjnych elementów przesadza o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a u.o.z. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.