II SA/Ke 15/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Gminy Łączna z dnia 26 marca 2018 r. nr XLII/210/2018 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność pkt 2 rozdziału 5 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. Dnia 4 kwietnia 2018 r. Rada Gminy Łączna, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840) podjęła uchwałę nr XLII/210/2018 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łączna w roku 2018 - w brzmieniu załącznika do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "Program"). W rozdziale 2 Programu postanowiono, że w celu zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom przewiduje się realizację następujących zadań: 1) wyłapywanie w sposób humanitarny bezdomnych zwierząt z terenu Gminy i przewożenie ich bezpośrednio do schroniska w Nowinach, a w przypadkach koniecznych do gabinetu weterynaryjnego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26.08.1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753 ze zm.). Odławianie prowadzone będzie przez Gabinet Weterynaryjny [...]- z siedzibą w [...], w zależności od potrzeb: na zgłoszenie mieszkańców, Policji, organizacji społecznych bądź zarządców nieruchomości, 2) dozór i utrzymanie wyłapanych z terenu Gminy zwierząt bezdomnych będą prowadzone przez schronisko dla bezdomnych zwierząt w N., przy ul. P., na podstawie zawartej umowy, 3) schronisko zapewnia przyjmowanym zwierzętom kompleksową opiekę weterynaryjną na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840) oraz dokonuje identyfikacji ww. zwierząt (mikroczip), 4) zapewnienie bezdomnym zwierzętom (w szczególności kotom wolno żyjącym) całodobowej opieki lekarsko-weterynaryjnej przez Gabinet Weterynaryjny w S., ul. K., reprezentowany przez lek. wet. J. Z.. Dotyczy to również zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, 5) zapewnienie miejsca w gospodarstwie rolnym z siedzibą w miejscowości P. 88, które sprawować będzie właściwą opiekę nad zwierzętami gospodarskimi, odebranymi czasowo właścicielowi, bądź porzuconymi na terenie Gminy Łączna. 6) podejmowanie interwencji w sprawach dotyczących traktowania zwierząt niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie zwierząt. W rozdziale 5 Programu uchwalono, że w celu zmniejszenia populacji bezdomnych zwierząt planuje się realizację następujących zadań: 1) Wykonywanie sterylizacji i kastracji zwierząt odłowionych, która będzie prowadzona obligatoryjnie w schronisku dla bezdomnych zwierząt, 2) Usypianie ślepych miotów zwierząt bezdomnych, dla których nie ma możliwości znalezienia właścicieli oraz przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji wśród kotów wolno żyjących, realizowane przez lekarza weterynarii, z którym Gmina podpisała umowę, 3) Jednorazowe pokrycie kosztów niezbędnych zabiegów, badania ogólnego stanu zdrowia oraz sterylizacji samic lub kastracji samców psów i kotów dla osób, które zadeklarowały chęć adopcji bezdomnego zwierzęcia, pochodzącego z terenu Gminy Łączna (oświadczenie adopcyjne), 4) Prowadzenie działań promujących sterylizację i kastrację zwierząt domowych, jako najskuteczniejszej metody walki z nadpopulacją zwierząt niechcianych. W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 z późn. zm.), dalej zwana w skardze "ustawą o ochronie zwierząt", poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i niewskazanie w Rozdziale 5 w punkcie 2 Programu konkretnego lekarza weterynarii przeprowadzającego zabieg uśpienia ślepych miotów oraz przeprowadzającego zabiegi sterylizacji i kastracji wśród kotów wolno żyjących i ograniczenie się do wskazania jedynie, że zabieg przeprowadzi lekarz weterynarii, z którym gmina podpisała umowę, podczas, gdy program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma charakter wykonawczy i niewskazanie konkretnego podmiotu realizującego zadania z zakresu usypiania ślepych miotów oraz sterylizacji i kastracji wśród kotów wolno żyjących uniemożliwia realizację tego programu; 2) art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i niewskazanie w Rozdziale 5 w punkcie 1 Programu konkretnego lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt w schronisku dla bezdomnych zwierząt, podczas gdy program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma charakter wykonawczy i niewskazanie konkretnego podmiotu realizującego zadania z zakresu sterylizacji i kastracji zwierząt odłowionych uniemożliwia realizację tego programu. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ustawodawca w art. 11 ust. 2 ww. ustawy wskazał, że obligatoryjnym elementem, który rada gminy musi zawrzeć w niniejszym programie jest m.in. konieczność uregulowania kwestii dotyczących usypiania ślepych miotów i obligatoryjnej kastracji i sterylizacji zwierząt. Prokurator zarzucił, że uregulowanie tej kwestii przez organ w rozdziale 5 pkt 2 Programu budzi wątpliwości co do podmiotu odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów i przeprowadzanie zabiegów kastracji i sterylizacji kotów wolno żyjących, gdyż nie daje odpowiedzi na pytanie, czy chodzi o lekarza weterynarii z przychodni - wskazanej w rozdziale 2 pkt 4 czy też w rozdziale 2 pkt 3 Programu, czy też o inny podmiot, a jeśli tak - to nie wskazuje jego danych. Z tak uregulowanego zapisu, jak to uczyniła rada gminy, obywatele nie mogą uzyskać informacji, który lekarz weterynarii przeprowadza zabiegi usypiania ślepych miotów oraz sterylizacji i kastracji wolno żyjących kotów. Podobne argumenty Prokurator odniósł także do niewskazania w rozdziale 5 pkt 1 Programu lekarza weterynarii, który będzie dokonywał sterylizacji i kastracji zwierząt odłowionych w schronisku. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o wykonawczym, konkretnym charakterze programu, a taki charakter programu nie będzie zachowany, jeżeli nie zostaną wskazane konkretne podmioty realizujące zadania wynikające z programu. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi Rada Gminy Łączna wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że organ w treści Programu jednoznacznie wskazał, że odpowiedzialnym za wykonywanie czynności nim określonych jest lekarz weterynarii, z którym gmina podpisała umowę w tym zakresie. Organ podniósł, że dane podmiotu są "bezproblemowo" dostępne w urzędzie gminy na każde żądanie zainteresowanego, w tym również telefonicznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. - na datę podjęcia uchwały) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Rada gminy w ramach udzielonej jej delegacji przy tworzeniu aktu prawa miejscowego nie może również wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W przeciwnym wypadku uchwała istotnie narusza prawo. Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały były przepisy zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm., dalej też jako "u.o.z."). Zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 1 tej ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Przy czym realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11a ust. 4 u.o.z.). Wynika z powyższego, że zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. To oznacza, że w części dotyczącej punktu 2 rozdziału 5 załącznika do tej uchwały w sposób istotny narusza ona art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt z poniższych powodów. Niewątpliwie program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z. powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje, dostosowane do warunków lokalnych. Stopień ogólności uregulowania zawartego w kwestionowanym pkt 2 rozdziału 5 załącznika do uchwały powoduje, że uchwała nie spełnia powyższej roli. Zgodnie z punktem 2 zawartym w rozdziale 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, w celu zmniejszenia populacji bezdomnych zwierząt planuje się realizację następujących zadań: usypianie ślepych miotów zwierząt bezdomnych, dla których nie ma możliwości znalezienia właścicieli oraz przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji wśród kotów wolno żyjących, realizowane przez lekarza weterynarii z którym Gmina podpisała umowę. Skoro jednak z założenia "program" to plan działania, w ramach którego czynności do których zobowiązana jest gmina muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane - czyli w sposób zaplanowany i zorganizowany, to trafny okazał się zarzut skargi, iż uchwała w kwestionowanym zakresie nie określiła, jaki podmiot konkretnie wskazany z nazwy, adresu, realizować ma zadania z zakresu usypiania ślepych miotów. W ocenie sądu określenie, że ten cel programu wykonywany będzie przez lekarza weterynarii, z którym Gmina podpisała umowę, w istocie powoduje, że uchwała nie uregulowała kwestii zapewnienia realizacji analizowanego zadania. Kwestionowany zapis pkt 2 rozdziału 5 załącznika do uchwały nie zawiera żadnego elementu identyfikującego podmiot powołany do realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.. Tymczasem należy pamiętać o aspekcie informacyjnym uchwały rady gminy, zwłaszcza w przypadku programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania tej bezdomności. Konkretne wskazanie w treści uchwały, przede wszystkim za pomocą adresu, podmiotów wykonujących zadania wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. pozwoli w przypadkach tego wymagających skierować się adresatowi tej uchwały do odpowiedniej, wyznaczonej zapisem aktu prawa miejscowego placówki. Nie chodzi tu o wskazanie konkretnego lekarza weterynarii z imienia i nazwiska, bowiem w razie zdarzeń losowych i zmiany osoby lekarza wykonującego określone zadania, konieczne byłoby każdorazowe podejmowanie nowelizujących Program działań uchwałodawczych. To przede wszystkim adres podmiotu, wskazanie miejscowości i numeru porządkowego ulicy, przy której placówka się znajduje, konkretyzuje ją z perspektywy zbiorowego adresata uchwały i umożliwia temu adresatowi odszyfrowanie, w którym miejscu placówka ta działa. Dodać przy tym należy, że wskazane w uchwale podmioty wykonują zadania publiczne jednostki samorządu terytorialnego i w tym zakresie wysoki poziom szczegółowości zapisów uchwały, jako aktu prawa miejscowego, jest bez wątpienia pożądany (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 336/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 329/18, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kwestionowanym zapisie punktu 2 rozdziału 5 Programu uchwała umożliwia przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji wśród kotów wolno żyjących. Traktując ten zapis jako element wypełniający delegację zawartą w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, powyższe rozważania - dotyczące braku wskazania konkretnego podmiotu realizującego to zadanie - mają także w tym przypadku swoje odniesienie. Zatem z uwagi na to, że zaskarżony Program w części dotyczącej usypiania ślepych miotów zawiera regulację w punkcie 2 rozdziału 5 załącznika do uchwały, sąd nie stwierdził nieważności tej uchwały w całości. Niemniej z uwagi na dostrzeżoną wadliwość tej regulacji spowodowaną zbyt ogólnym wskazaniem podmiotu realizującego zadania usypiania ślepych miotów oraz kastracji i sterylizacji kotów wolno żyjących, sąd, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność punktu 2 rozdziału 5 załącznika do zaskarżonej uchwały (punkt I wyroku). Sąd nie uwzględnił skargi odnośnie zarzutu niewskazania konkretnego lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt w schronisku dla bezdomnych zwierząt – punkt 1 rozdziału 5 Programu. Program w tej części stanowi, że w celu zmniejszenia populacji bezdomnych zwierząt planuje się realizację następujących zadań: wykonywanie sterylizacji i kastracji zwierząt odłowionych, która będzie prowadzona obligatoryjnie w schronisku dla bezdomnych zwierząt. Przytoczona regulacja ma na celu wypełnienie delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., która przewiduje, że program ma obejmować obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. W tym przypadku, w odróżnieniu do zadań opisanych w punkcie 2 rozdziału 5 załącznika do uchwały, Program wypełnia delegację ustawową. Należy bowiem wyjaśnić, że w punkcie 1 rozdziału 5 wprowadzono zapis, że sterylizacja i kastracja odłowionych zwierząt odbywać się będzie w schronisku dla bezdomnych zwierząt, natomiast w rozdziale 2 w punkcie 2 Program wskazuje, że dozór i utrzymanie wyłapanych z terenu Gminy zwierząt bezdomnych będą prowadzone przez schronisko dla bezdomnych zwierząt w Nowinach, przy ul. Przemysłowej 89. Schronisko zapewnia przyjmowanym zwierzętom kompleksową opiekę weterynaryjną na zasadach określonych w ustawie o ochronie zwierząt (rozdział 2 pkt 3 Programu). Zatem z Programu wynika, jaki konkretnie podmiot zajmuje się wykonywaniem sterylizacji i kastracji zwierząt po ich odłowieniu. Schronisko jest bowiem zobowiązane zapewnić opiekę weterynaryjną dla zwierząt bezdomnych tam umieszczonych. Ustawa o ochronie zwierząt w art. 27 ust. 1 stanowi, że zabiegi lekarsko-weterynaryjne na zwierzętach są dopuszczalne dla ratowania ich życia lub zdrowia oraz dla koniecznego ograniczenia populacji i mogą być przeprowadzane wyłącznie przez osoby uprawnione. Wykładnia literalna i systemowa przepisów punktów 1 z rozdziału 5 oraz punktów 2 i 3 z rozdziału 2 Programu prowadzi więc do wniosku, że adresaci postanowień Programu będą w stanie zlokalizować podmiot odpowiedzialny za realizację sterylizacji i kastracji zwierząt umieszczonych w schronisku. Schronisko ma obowiązek zapewnić opiekę weterynaryjną. Przepis art. 11a ust. 2 u.o.z. nie wymaga zaś, aby w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy istniał zapis wskazujący z imienia i nazwiska lekarza weterynarii wykonującego ww. zabiegi na zwierzętach. Z tych powodów Sąd uznał, że Program w punkcie 1 rozdziału 5 nie narusza w stopniu istotnym prawa, dlatego na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skarga w tej części została oddalona, o czym orzeczono w punkcie II wyroku.