II SA/Bd 329/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Szulc Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w T. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. - dalej "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm. - dalej "u.o.z."), przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w roku 2017. W §3 tej uchwały ustalono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Prokurator Okręgowy w T. zaskarżył powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisów prawa postaci art. 40 ust.1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm. - dalej "ustawa ogłoszeniowa") oraz naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej "Konstytucja") poprzez jej nieogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w przepisie §3 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała stanowi akt prawa miejscowego i winna być ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i warunkiem wywołania przezeń skutków prawnych jest ogłoszenie go w wojewódzkim dzienniku urzędowym, oraz że zaniechanie przez organ uchwałodawczy obowiązku ogłoszenia aktu prawnego określonej kategorii skutkuje istotnym naruszeniem prawa, a co za tym idzie, nieważnością aktu w całości. Do odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Gminy [...] Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że w poprzednich latach uchwała w przedmiotowym zakresie nie była uważana za akt prawa miejscowego i zarówno organy uchwałodawcze, jak i organy nadzoru oraz wojewódzkie sądy administracyjne akceptowały pogląd, że nie dotyczy jej wymóg publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazał, że w momencie zaskarżenia uchwała, jako akt planowania uchwalany na okres jednego roku, była aktem już nieobowiązującym, dlatego zaskarżenie to jest bezprzedmiotowe. Organ zauważył, że projekt uchwały w sprawie programu na rok 2018 zawiera już zapis o jej publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazać jednak należy, że o ile zarzut podniesiony w skardze okazał się trafny, to podniesiona nieprawidłowość nie była jedyną, stanowiącą istotne naruszenie prawa, wadą dotykającą zaskarżoną uchwałę. Po pierwsze wyjaśnić należy, że uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. podejmowana winna być corocznie do dnia 31 marca. Nie jest więc tak, że akt ten przyjmowany jest na konkretny rok (tutaj: na rok 2017) i traci moc obowiązującą z upływem ostatniego dnia tego roku. Kwestii tej tym bardziej nie przesądza tytuł uchwały. Uchwała w przedmiotowym zakresie, podejmowana corocznie do dnia 31 marca, obowiązuje do dnia wejścia w życie kolejnej uchwały w tym zakresie (uchwały przyjętej w roku następnym). Odmienna wykładnia art. 11a ust. 1 u.o.z. prowadziłaby do wniosku sprzecznego nie tylko z wykładnią funkcjonalną i celowościową ustawy, ale i regułami logiki, że od 1 stycznia każdego roku do uchwalenia następnego programu gmina pozbawiona jest podstawy realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11 u.o.z., w postaci aktu jakim jest program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższe paraliżowałoby wykonanie zadań np. w zakresie opieki weterynaryjnej zwierząt bezdomnych, ich wyłapywania oraz postępowania w przypadkach kolizji drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych. Na dzień wniesienia skargi przedmiotowa uchwała wciąż obowiązywała, zaś jej byt prawny zakończył się dopiero czternaście dni po ogłoszeniu w Dzienniku Województwa [...] uchwały z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], tj. z upływem [...] kwietnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r., poz. 1835). Wraz z uzyskaniem mocy obowiązującej uchwały następującej po zaskarżonej uchwale, zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązująca ze skutkiem ex nunc. Po drugie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela ugruntowane w orzecznictwie sadów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Do dnia [...] kwietnia 2018 r., tj. do dnia wejścia w życie kolejnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt (tutaj: uchwały z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]) zaskarżona uchwała mogła stanowić podstawę władczych działań podjętych wobec jej adresatów. Aktom normatywnym powszechnie obowiązującym przysługuje wszak domniemanie legalności. Nieistotne przy tym jest, czy rzeczywiście do takich działań doszło. Utrata mocy obowiązującej uchwały nie prowadzi do skutków ex tunc, a więc także nie prowadzi do zniweczenia możliwości zaskarżenia takiej uchwały do sądu, czy też, w konsekwencji, do bezprzedmiotowości orzekania w przedmiocie zgodności takiej uchwały z prawem. O bezprzedmiotowości można byłoby mówić, gdyby nieobowiązująca na dzień orzekania przez sąd I instancji uchwała nie mogła być stosowana nie tylko w teraźniejszości lub przyszłości, ale i przeszłości. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały działa ex tunc, co oznacza, że akt od samego początku nie był zdolny do wywoływania skutków prawnych. Stwierdzenie powyższego zobowiązuje sąd administracyjny do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 października 2011r., sygn. akt IV SA/Wr 374/11 - dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały potwierdzić należy stanowisko skarżącego Prokuratora, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie art. 11 a ust. 1 i 2 u.o.z., jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. W związku z tym uchwała w powyższym przedmiocie, dla skutecznego wywarcia skutków prawnych, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 40 ust. 1 wzw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1, ust. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy ogłoszeniowej. Każdy akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym wymaga dla wejścia w życie ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Wyjątkiem są tu akty zawierające przepisy porządkowe, które w świetle art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy ogłoszeniowej wchodzą w życie po ich ogłoszeniu m.in. w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, z którymi jednak nie mamy do czynienia w przypadku regularnie, corocznie uchwalonych programów. Pogląd o konieczności zakwalifikowania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi jako aktów prawa miejscowego dominuje aktualnie w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. chociażby wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16 i II SA/Bd 1353/16; z dnia z 11 lipca 2017 r., sygn. akt 1370/16; wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15; w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt 511/18; w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 173/18 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1574/18; z 7 marca 2017 r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016 r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016 r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że uchwała taka ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - jako określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu oraz powszechność obowiązywania NSA uznał, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co tutejszy Sąd w pełni popiera. Dodatkowo podzielić w tym miejscu należy pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1002/17 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że regulacje uchwały są istotne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy (które może być zagrożone np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt mogących być nosicielami różnych chorób, czy stwarzać niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, czy też być agresywnymi w stosunku do ludzi). Mają więc one istotne znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, i w tym też sensie regulacje te odnoszą się do całej wspólnoty, wszystkich jej mieszkańców. W określonym przedmiotowo zakresie, jak podkreśla się w ww. orzeczeniach NSA, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, oznacza to, iż dyspozycje norm programu, mimo iż kierowane do indywidualnego wykonawcy, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Należy też mieć na uwadze aspekt informacyjny przedmiotowej uchwały, pozwalający mieszkańcom gminy np. w sytuacji zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt podjąć określone działania, co mogą uczynić mając wiedzę o podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną (§ 7 rozdziału 5 załącznika do zaskarżonej uchwały). Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które, jak podkreślono wyżej, odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy ogłoszeniowej, jako warunku wejścia jej w życie, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008r., sygn. akt I OSK 701/08; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie zaliczyła przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego - jak wykazano - była zobowiązana, a co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. To stanowiło samodzielną przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, że zaskarżona uchwała nie wypełniła delegacji ustawowej zawartej w art. 11a w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.z. Zgodnie z art. 11 ust. 1 zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W art. 11a ust. 3, 3a i 4 u.o.z. ustawodawca wskazał nadto, że program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3), plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (ust. 3a), oraz że realizacja zadań wymienionych ust. 2 pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowy prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). W art. 11 a ust. 5 zawarto obowiązek zawarcia w planie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację planu oraz określenia sposobu ich wydatkowania. Analizując powyższe przepisy stwierdzić należy, że wskazują one elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi (art. 11a ust. 2 i ust. 5), elementy fakultatywne programu (art. 11 a ust. 3 i 3a), a ponadto klauzulę pozostawiającą prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust. 2 ustawy aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (na co wskazuje zwrot "w szczególności:" w art. 11 a ust. 2 u.o.z.), jednak - zgodnie z zasadą związania organu lokalnego upoważnieniem ustawowym - wynikających z nadanych mu uprawnień. Jako że uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego (aktem normatywnym), prawodawca lokalny ma obowiązek unormować ten zakres spraw, jaki ustawodawca mu powierzył. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszym postępowaniu uchwały, stwierdzić po pierwsze należy, że przedmiotowy program nie określił elementu obligatoryjnego wskazanego w art. 11a ust. 2 pkt 1 i pkt 8 u.o.z., tj. określenia właściwego w wykonywaniu przedmiotowych zadań schroniska dla zwierząt oraz placówki weterynaryjnej. Uchwałodawca w powyższym zakresie ograniczył się jedynie do zawarcia w uchwale stwierdzeń, że realizację działań dotyczących przeciwdziałania bezdomności zwierząt prowadzi podmiot prowadzący schronisko dla bezdomnych i pozbawionych opieki psów i kotów we współpracy z organami Inspekcji Weterynaryjnej (§1 ust. 3 pkt 3), że bezdomne zwierzęta przebywające w granicach administracyjnych Gminy [...] przekazywane będą do schroniska dla zwierząt (§2 ust. 1 pkt 1), że odławianiem bezdomnych zwierząt zajmie się prowadzący schronisko dla bezdomnych zwierząt (§2 ust. 1 pkt 3), że sterylizację i kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt przeprowadzać będzie lekarz weterynarii współpracujący z tym schroniskiem (§ 2 ust. 1 pkt 4), oraz że poszukiwaniem nowych właścicieli zwierząt bezdomnych zajmować się będzie schronisko (§2 ust. 1 pkt 5). Podobnie uchwała nie określiła jaki podmiot, konkretnie wskazany, realizować ma zadania z zakresu opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnego zwierzęcia, jak i opieki weterynaryjnej nad bezdomnymi zwierzętami, w tym ich sterylizacji i kastracji. W przypadku schroniska dla zwierząt oraz placówki weterynaryjnej realizujących zadania określone w programie konkretyzacja dopełniłaby się poprzez wskazanie przede wszystkim adresu tych podmiotów, ewentualnie posiłkowo ich nazwy lub nazwiska osoby świadczącej daną usługę. W ocenie Sądu określenie w najwyższym stopniu ogólności, że cele programu wykonywane będą przez "schronisko dla zwierząt" oraz "lekarza weterynarii" oznacza, iż uchwała ta w istocie nie uregulowała kwestii zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsc w schronisku oraz opieki weterynaryjnej. Zapisy skonstruowane tak jak w zaskarżonej uchwale nie zawierają żadnego elementu identyfikującego podmiot powołany do realizacji zadań w tej uchwale określonych. Jak wcześniej podkreślono, należy pamiętać o aspekcie informacyjnym uchwały rady gminy, zwłaszcza w przypadku programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania tej bezdomności. Konkretne wskazanie w treści uchwały, przede wszystkim za pomocą adresu, podmiotów wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z. pozwoli w przypadkach tego wymagających skierować się adresatowi tej uchwały do odpowiedniej, wyznaczonej zapisem aktu prawa miejscowego placówki. To przede wszystkim adres, wskazanie miejscowości i numeru porządkowego ulicy, przy której placówka się znajduje, konkretyzuje ją z perspektywy zbiorowego adresata uchwały i umożliwia temu adresatowi odszyfrowanie, w którym miejscu placówka ta działa. Nie może przy tym ujść uwadze, że wskazane w uchwale podmioty wykonują zadania publiczne jednostki samorządu terytorialnego i w tym zakresie wysoki poziom szczegółowości zapisów uchwały, jako aktu prawa miejscowego, jest bez wątpienia pożądany. Ponadto za nieprawidłowe uznać należy takie skonstruowanie § 2 ust.1 pkt 8 uchwały, że uzależnia on wskazanie podmiotu świadczącego usługi weterynaryjne od zaistnienia zdarzenia wymagającego skorzystania z tej usługi w przyszłości. W §2 ust. 1 pkt 8 uchwały ustalono, że w przypadku wystąpienia zdarzenia drogowego z udziałem bezdomnego zwierzęcia Gmina [...] udzieli jednorazowego zlecenia odpowiednim służbom weterynaryjnym będącym do dyspozycji w danym momencie. Niedopuszczalne jest uregulowanie materii przekazanej organowi uchwałodawczemu przez ustawodawcę w sposób doraźny ("jednorazowe zlecenie") i niekonkretny, niejako poprzez zawarcie w uchwale zapisu o charakterze warunkowym. Uchwałodawca nie wypełnił także delegacji zawartej w art. 11 a ust. 2 pkt 7 u.o.z., tj. nie wskazał gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W § 2 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały ustalono tylko, że "w momencie zaistnienia okoliczności wymagającej interwencji Gmina [...] zawsze umowę z osobą prowadząca gospodarstwo rolne, deklarującą zapewnienie miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich i jednocześnie gmina podejmie starania w zakresie znalezienia nowego właściciela tych zwierząt". Zwrot "wskazanie gospodarstwa rolnego" zawarty w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. jest jednoznaczny i oznacza, że uchwała musi w swej treści wskazywać konkretne gospodarstwo rolne, do którego przyjmowane będą zagubione lub porzucone czy odebrane zwierzęta gospodarskie. Zapis zaskarżonej uchwały odsyła zaś do bliżej nieokreślonego gospodarstwa. Tak samo zresztą jak w odniesieniu do wskazania podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, uchwałodawca uzależnił działanie gminy w zakresie wskazania gospodarstwa rolnego od zaistnienia okoliczności znalezienia bezdomnego zwierzęcia gospodarskiego, co z wyjaśnionych powodów uznać należy za niedopuszczalne. Brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań narusza delegację z art. 11 ust. 2 u.o.z. i naruszenia takiego nie sposób uznać za nieistotne (vide: powołany wyrok NSA sygn. akt II OSK 37/13, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 1001/17). Wreszcie stwierdzić należy, że niezgodny z delegacją ustawową zawartą w art. 11 a ust. 5 u.o.z. okazał się § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, ponieważ nie określa on sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. W paragrafie tym wskazano, że koszty realizacji zadań określonych w niniejszym programie ponosi gmina [...] (ust. 1), że na realizację Programu w 2017 r. zaplanowano środki finansowe w kwocie [...]zł przeznaczone na opiekę weterynaryjną, zabiegi sterylizacji i kastracji, zakładanie chipów, usypianie w schronisku, całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, utylizację padłych zwierząt oraz inne działania wymienione w § 4 (ust. 2) oraz że w przypadku ustalenia właściciela lub opiekuna zwierzęcia, które zostało wyłapane, ponosi on koszty wyłapania, przewiezienia i umieszczenia w schronisku, w tym również opieki weterynaryjnej i innych wykonanych czynności (ust. 3). W zakwestionowanej uchwale pominięto kwestię sposobu ich wykorzystania, przez zestawienie planowanych wydatków i określenie trybu postępowania przy ich wydatkowaniu. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza art. 11 a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami Jak wskazano już wcześniej, i co wynika ze sposobu redakcji art. 11az ust. 5 u.o.z. ("program zawiera"), zamieszczenie wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu jest obligatoryjne. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością aktu prawa miejscowego w zakresie odnoszącym się do wydatków związanych z realizacją programu (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 1001/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 sierpnia 2018r., sygn. akt II SA/Go 485/18 i powołane tam orzeczenia; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Końcowo wypada odnieść się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę sugerującego, że oddalenie wniesionej skargi znajduje uzasadnienie w okoliczności, iż w latach wcześniejszych zarówno praktyka organów uchwałodawczych, jak i organów nadzoru oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne akceptowały pogląd o braku przesłanek do kwalifikacji uchwał podejmowanych w przedmiotowym zakresie jako aktów prawa miejscowego. Dostrzegając problem właściwej interpretacji przepisów prawa oraz roli, jaką w tej kwestii odgrywa judykatura, stwierdzić należy, że zmiana poglądu orzecznictwa, czy też - jak w niniejszej sprawie - wyklarowanie się jednolitego poglądu po wydaniu zaskarżonego aktu, nie może uzasadniać zastosowania swoistej ulgi w postaci orzeczenia o zgodności takiego aktu z prawem. Powyższe doprowadziłoby do uznania prawidłowości aktu sprzecznego z wolą ustawodawcy, wyniakjacej z treści przepisu prawa, poddawanego regułom wykładni językowej, funkcjonalnej i systemowej, oraz dekodowanej utrwaloną praktyką sądową. Praktyka ta, zwłaszcza gdy jest dość jednoznaczna, wskazuje na treść stosowanego prawa, a więc na wolę ustawodawcy. Utrwaloną w praktyce treść prawa należy zatem traktować jako odpowiadającą woli ustawodawcy, (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt P 3/01, publ. OTK 2001/6/163). W kwestii charakteru uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako aktu prawa miejscowego praktyka sądowa osiągnęła jednolitość i dlatego zasadnym jest rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem stanowiska wynikającego z tej praktyki, popieranej zresztą, jak wynika z uzasadnienia, przez orzekający Sąd. Z tych powodów Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy ogłoszeniowej, a także art. 11a ust. 2 pkt 1, 4, 7 i pkt 8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Z uwagi na powyższe, na podstawie 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.