II SA/Go 485/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 marca 2016 r., nr XIV/102/2016 w sprawie przyjęcia Programu Opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2016 roku stwierdza nieważność § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w dniu 24 marca 2016 r. podjęła – powołując się na art. 18 ust. 12 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. p samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.) oraz art. 11 a ust. 1 - 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm. – określanej dalej jako u.o.z.) - uchwałę nr XIV/102/2016 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2016 r. Skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 10 załącznika do tej uchwały, stanowiącego, iż koszty związane z realizacją Programu finansowane będą z budżetu Gminy (§ 1) oraz wydatki przeznaczone na realizację programu w 2016 r. zabezpieczone są budżecie Gminy w wysokości 11 000 zł (§ 2), złożył Prokurator Rejonowy, zarzucając niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5 u.o.z. wobec braku dokładnego określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych realizację Programu. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż kwota przewidziana w zaskarżonej uchwale została zapisana w uchwale budżetowej i jest wydatkowana na realizację zadań przewidzianych w Programie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała ustalająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy, która została podjęta na podstawie art. 11a u.o.z. Zgodnie z tym przepisem - w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały - rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2). Ponadto powyższy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) oraz zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). W orzecznictwie i piśmiennictwie aktualnie zgodnie przyjmuje się, iż uchwała ustalająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - nr 4 z 2012 r., s. 44). W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Bez znaczenia dla dalszego toku postępowania i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie była okoliczność, iż zaskarżona uchwała jako akt obowiązujący jedynie w 2016 r. na dzień orzekania przestała obowiązywać. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał niepozostających już w obrocie nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. m.i.n. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 58/06, Lex Nr 320905). W świetle powyższych okoliczności nie zachodziły więc negatywne przesłanki, które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu zasadnie skarżący zakwestionował § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż przepis ten w przytoczonym na wstępie kształcie w sposób niewłaściwy realizuje delegację ustawową wynikającą z powołanego powyżej art. 11a ust. 5 u.o.z. Mianowicie niedostatecznie określa sposób wydatkowania tych środków, przeznaczając łącznie kwotę 11 000 zł na realizację wszystkich celów Programu wynikających z art. 11a ust. 2 i 3 u.o.z. bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele. Użyte bowiem przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami Powyżej przedstawione stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17). Jako, iż art. 11a ust. 5 u.o.z. używa sformułowania "program zawiera", wskazuje to na konieczność zamieszczenia wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością aktu prawa miejscowego w zakresie odnoszącym się do wydatków związanych z realizacją programu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji