II SA/Bd 1458/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. 1. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021r. W. B. (skarżąca) reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika zwróciła się do Wójta Gminy B. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. B.. 2. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021r. Wójt Gminy B. po ponownym rozpatrzeniu wniosku (decyzje organu I instancji były dwukrotnie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze) odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."), bowiem nie zaistniał związek przyczynowo - skutkowy polegający na rezygnacji z pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania nad osobą niepełnosprawną. 3. W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i bezpośrednie przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. 4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2021r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w świetle ustaleń wynikających z wywiadów środowiskowych czynności wykonywane przez skarżącą stanowią jedynie pomoc w czynnościach życia codziennego. Zakres i czasokres pomocy świadczonej przez córkę stanowi typową pomoc i opiekę świadczoną przez córkę na rzecz ojca. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza całkowitą możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. 5. W skardze do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz w oparciu o przepis art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: - dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; skarżąca świadczy opiekę stałą i permanentną w rozumieniu art. 17 u.ś.r. - naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad ojcem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r. poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 8. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2021r., którą odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powyższa regulacja odwołuje się zatem do dwóch przypadków. Pierwszy w którym osoba uprawniona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugi, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Użyty przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. zwrot "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" oznacza, że realizacja tego celu nie jest możliwa bez niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sprawowana opieka i jej zakres ma uniemożliwiać wykonywanie pracy zarobkowej, zatem musi zachodzić między nimi, tj. sprawowaną opieką i niemożnością wykonywania pracy zarobkowej związek przyczynowo - skutkowy. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. była bowiem pomoc osobom sprawującym stałą, długotrwałą opiekę osobom niepełnosprawnym, nie z powodu samej okoliczności sprawowania opieki, lecz ze względu na okoliczność, że przez sprawowaną opiekę osoby te znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do niewykonywania pracy zarobkowej. Konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Niewątpliwie przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 691/19). Zatem dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie, czy rodzaj lub ilość czynności z zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegająca się o świadczenie uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Przy czym istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Ponadto warunek stałej opieki nie można rozumieć jako wykonywanie opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 266/19). Organ musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem pozostaje, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 435/21). Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że sam fakt sprawowania opieki przez osobę niepodejmującą zatrudnienia nad niepełnosprawnym członkiem rodziny o wymaganym stopniu niepełnosprawności, o ile nie przeprowadzi się przeciwdowodu przeciw treści tego orzeczenia, jest decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma tu żadnego znaczenia rzeczywisty charakter oraz wymiar tej opieki. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 952/21). 9. Z powyższego wynika, że w każdej sprawie dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy w sposób zindywidualizowany rozważyć, jakiej opieki i w jakim rozmiarze ze względu na rodzaj niepełnosprawności i choroby potrzebuje osoba niepełnosprawna, a także w jakim stopniu zaabsorbowanie opiekuna sprawowaniem tej opieki uniemożliwia podjęcie przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] marca 2021r. wynika, że skarżąca posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ma słaby wzrok i jest pod stałą kontrolą lekarską. Mieszka w domu jednorodzinnym wraz z ojcem, siostrą i bratem. Łącznie skarżąca ma siedmioro rodzeństwa. Ojciec skarżącej choruje na cukrzycę, choroby kardiologiczne, jest po udarze i występuje u niego głęboki niedosłuch oraz utrata wzroku. Skarżąca podaje ojcu leki, mierzy cukier, podaje insulinę. Ponadto wykonuje wszystkie obowiązki domowe takie, jak: sprzątanie, gotowanie, pranie, itp. Ojciec skarżącej samodzielnie spożywa posiłki, ubiera się, załatwia potrzeby fizjologiczne. Dodatkowo z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] maja 2021r. wynika, że wcześniej opiekę na ojcem skarżącej sprawowała jej matka, która zmarła w dniu [...] listopada 2020r. Skarżąca w okresie od [...] marca 2019r. do [...] lutego 2021r. pobiera zasiłek stały. Decyzja przyznająca zasiłek stały została uchylana na wniosek skarżącej. W wywiadzie opisano przebieg aktywności zawodowej skarżącej w latach 1995-2019. Z wywiadu wynika również, że skarżąca podaje ojcu leki 3 razy dziennie, mierzy cukier sześć razy dziennie oraz podaje insulinę trzy razy dziennie. Twierdzi, że ojciec nie jest w stanie wykonywać tych czynności samodzielnie i zażyć leków po uprzednim przygotowaniu, gdyż może pomylić kolejność dawek. Zdaniem Sądu organ odwoławczy słusznie stwierdził, że z poczynionych ustaleń nie wynika, aby rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad ojcem wymuszał powstrzymywanie się przez skarżącą od podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Zebrany w sprawie materiał dowodowy był w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się ojcem, ma możliwość, na tle poczynionych ustaleń wskazujących na częściową samodzielność ojca, podjęcia pracy. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem, jak i kwestii związanych z jego stanem zdrowia oraz możliwością samodzielnego funkcjonowania w określonych sferach życia. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która to zawiera w pełni wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu. Z materiału dowodowego nie wynika, aby ojciec skarżącej był osobą leżącą, czy też potrzebował pomocy osoby drugiej przy poruszaniu się. Sam przemieszcza się po mieszkaniu jak również poza domem. Nie wymaga karmienia, pojenia, jest świadomy, samodzielnie spożywa przygotowane posiłki i leki. Jest także samodzielny w zakresie załatwiania potrzeb fizjologicznych. Z twierdzeń skarżącej nie wynika, aby wykonywała w stosunku do ojca czynności pielęgnacyjne, wymagające ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Udzielona pomoc sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, a także jakie są wykonywane przez pracujące dzieci, które choć nie mieszkają z rodzicami, pomagają im w sprawach życia codziennego z powodu starczego wieku i związanych z wiekiem chorób. Nie są to czynności wymagające pełnej dyspozycyjności skarżącej, gdyż stanowią zasadniczo czynności związane z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego i mogą być wykonane z pewnym wyprzedzeniem czasowym (zrobienie zakupów, pranie, prasowanie, których nie trzeba wykonywać codziennie, gotowanie posiłków na dwa, trzy dni dla wszystkich członków rodziny, sprzątanie raz w tygodniu lub w zależności od potrzeb, wizyty lekarskie i urzędowe, także nie odbywają się codziennie i mogą być planowane), co w konsekwencji stanowi o braku możliwości powiązania braku aktywności zawodowej skarżącej z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Skarżąca wskazuje, że trzeba ojcu podawać leki, bowiem z uwagi na problemy ze wzrokiem może pomylić dawki. W tym zakresie wskazać należy, że bez wątpienia można w taki sposób zorganizować podawanie leków ojcu skarżącej - np. poprzez pozostawienie ich w trzech różnych miejscach pomieszczenia po wcześniejszym ustaleniu tych miejsc z ojcem - aby sam mógł je spożyć bez obawy ich pomylenia. Sąd nie neguje faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad ojcem i ocenia postawę skarżącej jako godną pochwały, to należało uznać, że organ odwoławczy zasadnie ocenił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że czynności wykonywane przez skarżącą nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu skarżącej, że nie może ona podjąć zatrudnienia, choćby w niepełnym zakresie czasu pracy. W okolicznościach faktycznych sprawy oraz w kontekście ustaleń dokonanych w toku wywiadów środowiskowych, istnieje możliwość takiego zorganizowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem przy współudziale brata i siostry którzy również zamieszkują ze skarżąca i ojcem skarżącej, aby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie, tym bardziej, że jak wynika z oświadczenia siostry skarżącej B. B. pracuje ona w systemie zmianowym i mogłaby wykonywać cześć obowiązków związanych z opieką nad ojcem. Reasumując wskazać należy, że omawiane świadczenie nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu jest ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, czyli ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Podkreślić należy, że nie zawsze i nie w sposób automatyczny każda osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, także ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać tej opieki w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia choćby w ograniczonym wymiarze czasu pracy. Każdą taką sytuację należy bowiem analizować z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych, co w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uczynił. W skardze z kolei nie zawarto jakichkolwiek argumentów pozwalających na podważenie zasadności wydanych rozstrzygnięć. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.