II SA/Bd 1463/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim na uchwałę Rady Gminy Waganiec z dnia 28 września 2010 r., nr XXXVIII/226/10 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Prokuratur Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim w skardze do tut. Sądu zaskarżył w części uchwałę Rady Gminy Waganiec nr XXXVIII/226/10 z dnia 28.09.2010 r. w sprawie ustalenia dla dróg gminnych wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w gminie Waganiec (publ. w Dzienniku Urzędowym Woj. Kuj.-Pom.), tj. § 3 ust. 2 ww. uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 r.) poprzez użycie pojęcia nieprzewidzianego w ww. ustawie, tj. "rok kalendarzowy" na potrzeby ustalenia opłaty rocznej za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy w Wagańcu ustaliła opłatę roczną za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, przy użyciu pojęcia "rok kalendarzowy". Jako podstawę do podjęcia tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 40 ust. 4, 5, 6, 8 ustawy o drogach publicznych. Wskazane przez Prokuratora uchybienie było przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych, które w orzeczeniach sygn. III SA/Po 274/18 oraz II SA/BK 286/20, wskazały, że: "Przepis art. 40 ust. 5 u.d.p. w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a ogólnie do "roku", a zatem wprowadzenie w uchwale rady gminy przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą". Spełnione zostały formalne warunki do skutecznego zaskarżenia kwestionowanej uchwały, bowiem w myśl art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały po upływie roku od dnia jej podjęcia, m.in. jeśli jest ona aktem prawa miejscowego. Co więcej, przeszkodą do stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów uchwały nie jest nawet fakt jej uchylenia, bowiem stwierdzenie nieważności niesie ze sobą dalej idące skutki nakazujące zakwestionować odpowiednie zapisy aktu prawa miejscowego już od dnia, od którego obowiązywać zaczęły określone skutki dla adresatów zawartych w akcie norm. W odpowiedzi na skargę organ pozostawił sposób jej rozpoznania do oceny Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa"), stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 cyt. ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (patrz: wyrok NSA z 5.09.2017 r., I OSK 124/17). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych. Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Wskazany przepis w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, lecz ogólnie do "roku". Zatem wprowadzenie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Nieuprawnione jest użycie w uchwale rady gminy pojęcia "rok kalendarzowy", gdyż modyfikuje ono treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty określonego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Takie stanowisko wyraziły WSA w Poznaniu w wyroku z 19.06.2018 r., sygn. III SA/Po 274/18, w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 27.10.2010 r., sygn. II SA/Go 516/10, w Białymstoku w wyroku z 29.11.2018 r., sygn. II SA/Bk 616/18. Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis Konstytucji wyraża normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazującą, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na określonej normie kompetencyjnej. Akty prawa miejscowego, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej i w granicach upoważnienia ustawy Stwierdzone wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności wadliwych norm prawa miejscowego. Z tych przyczyn na mocy art. 147 § 1 ppsa Sąd skargę uwzględnił, stwierdzając nieważność uchwały w zaskarżonej części. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Bydgoszczy, będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 22.03.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.