II SA/Bd 148/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2011r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Barcinie z dnia 28 stycznia 2011 r. nr IV/24/2011 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego postanawia : odrzucić skargę Uchwałą nr IV/24/2011 z dnia 28 stycznia 2011 r. Rada Miejska w Barcinie, na podstawie art. 190 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190) stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w Barcinie – E. S. wskutek braku prawa wybieralności w dniu wyborów. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Barcinie wpłynęło pismo grupy radnych w sprawie stwierdzenia braku biernego prawa wyborczego E. S. w okręgu wyborczym nr [...] gminy Barcin, bowiem w dniu wyborów tj. 21 listopada 2010 r. osoba ta pomimo posiadania stałego zameldowania w miejscowości M., nie zamieszkiwała pod ww. adresem, przy czym miejscem jej zamieszkania było miasto I., lokal przy ul. [...]. O fakcie nie zamieszkiwania na obszarze działania Rady Miejskiej w Barcinie, w ocenie organu świadczy m.in.: - pobieranie nauki przez nieletniego syna, nad którym pani S. sprawuje opiekę rodzicielską, w I., w Gimnazjum Nr [...], przy ul. [...]; - korespondencja z gminy B., na życzenie zainteresowanej kierowano była na adres i[...] - wg zestawienia dostarczonego przez [...], zużycie wody i wywóz nieczystości wskazują na sporadyczne przebywanie w lokalu położonym w M.; - oświadczenie sołtysa miejscowości M. potwierdza fakt nie zamieszkiwania pod wskazanym adresem; - zainteresowana dokonuje rozliczenia z urzędem skarbowym w I. jako właściwym dla miejsca zamieszkania; - czynnie uczestniczy w życiu społecznym miasta I. ([...] września 2010 r. weszła w skład zarządu [...], uczestniczyła w posiedzeniach Forum Organizacji Pozarządowych Powiatu I., przewodniczy [...]); - w korespondencji kierowanej przez zainteresowaną do gminy B. jako adres zwrotny podaje I., ul. [...]; - oświadczenie majątkowe złożone w dniu [...] grudnia 2010 r. podaje miejsce zamieszkania M. i I., co jest sprzeczne z brzmieniem art. 28 Kodeksu cywilnego; - odpis zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wskazuje [...] adres przedsiębiorcy; - korespondencja wysyłana z Urzędu Miejskiego w B. na adres M. była podejmowana z opóźnieniem lub w ogóle. Mając na uwadze stwierdzone okoliczności faktyczne oraz postanowienia art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw Rada Miejska w Barcinie, w drodze uchwały, stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej E. S.. Uchwała została doręczona zainteresowanej w dniu [...].01.2011 r. (k. 50 akt sądowych). E. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę nr IV/24/2011 z dnia 28 stycznia 2011 r. Rady Miejskiej w Barcinie, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Skarżąca złożyła skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego .Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który nadał odpis skargi na adres organu w dniu [...] lutego 2011 r. Zdaniem skarżącej kluczowym dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest pojęcie stałego zamieszkiwania, do którego - w świetle art. 9 Ordynacji - stosować należy przepisy kodeksu cywilnego. Przepis art. 25 k.c. stanowi natomiast, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości i zamiar stałego w niej pobytu. Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Jednakże rozstrzyga o tym trwała zmiana sytuacji faktycznej, nie zaś tylko przejściowe, choćby długotrwałe, zaniechanie przebywania w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Ponadto skarżąca podniosła, że przy ocenie stałego zamieszkania na użytek prawa wyborczego nie można w ogóle odrzucić faktu stałego zameldowania, bowiem nałożenie na obywatela obowiązku meldunkowego ma wszakże racjonalne uzasadnienie i nie można - jak to uczyniła Rada Miejska - w sposób zupełnie dowolny założyć, że obowiązek ten został przez skarżącą zlekceważony. W tej sytuacji, skoro skarżąca zameldowana na stałe w M. gminie B. powołuje się na zamiar stałego pobytu w tym miejscu i domaga się uznania go za miejsce jej zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., a organ uchwałodawczy ten fakt kwestionuje, to pojawia się wymagająca wyjaśnienia sprzeczność. Skarżąca podniosła, iż zamieszkuje na stałe w M. gmina B. i to miejsce stanowi jej centrum życiowe, dlatego bez znaczenia pozostają - w jej ocenie - okoliczności podnoszone przez Radę Miejską w kwestionowanej uchwale. To, iż syn skarżącej uczy się w Gimnazjum w I., a ona tam prowadzi działalność gospodarczą pozostaje irrelewantne dla kwestii oceny zamiaru stałego pobytu, ponieważ wybór szkoły syna, jak również miejsca do prowadzenia działalności gospodarczej podyktowane były wyłącznie faktem, iż I. jest miastem znacznie większym i umożliwiającym pełniejszą realizację założonych celów. Faktycznie skarżąca prowadzi działalność w I. i uczestniczy w środowisku i. organizacji pozarządowych, jednak w szczególności w ramach działalności pożytku publicznego pracuje na rzecz gminy B., którą jako radna reprezentuje. Skarżąca podkreśliła, że aktywnie uczestniczy w życiu gminy B., na co wskazuje chociażby znaczne poparcie uzyskane w minionych wyborach samorządowych. Ponadto nie sposób przyjąć w jej ocenie, iż dowodem nie zamieszkiwania w M. jest oświadczenie sołtysa. Skarżąca przyznaje, iż często przebywa poza domem, albowiem wykonuje swoje obowiązki zawodowe i społeczne. Nie sposób jednak przyjąć, iż okoliczność ta umożliwia pozbawienie jej mandatu radnego, powierzonego jej z woli wyborców. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Barcinie wniosła o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. W ocenie organu skarga podlega odrzuceniu, bowiem została złożona po upływie terminu określonego w art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190). Oddalenie zaś skargi winno w ocenie strony przeciwnej nastąpić z przyczyn merytorycznych, bowiem nieuzasadnione są zarzuty pod adresem zaskarżonej uchwały. Podkreślono, że z zebranego w sprawie całokształtu materiału dowodowego wynika, iż zameldowanie skarżącej na pobyt stały na terenie Gminy B. ma charakter fikcyjny, bowiem centrum jej osobistych i majątkowych interesów jest miasto I. Zdaniem organu dochowano należytej staranności przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały, zarówno w zakresie zebranego materiału dokumentacyjnego, jak i wysłuchania szczegółowych wyjaśnień skarżącej, które utwierdziły radnych w przekonaniu, iż skarżąca nie zamieszkiwała w dacie wyborów w gminie B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz, gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy co do meritum, w pierwszej kolejności, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi, wniesionej w niniejszej sprawie. Skarga jest dopuszczalna ze względu na jej przedmiot, bowiem uchwała rady gminy o charakterze aktu indywidualnego podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.). Uchwała taka podlega zaskarżeniu w oparciu o legitymację skargową, określoną w art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. -Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190). Stosownie do treści tego przepisu, od uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego z powodu utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały. Mimo jednak, że skarga w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalna ze względów podmiotowych i przedmiotowych oraz spełnia warunki formalne, przewidziane dla pisma sądowego, to nie mogła być rozpoznana merytorycznie, albowiem została wniesiona z uchybieniem terminu. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż przepis art. 191 ust. 1 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stanowi normę szczególną wobec przepisu art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; modyfikuje jedynie termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego, nie zmienia natomiast zasad jej wnoszenia, określonych w art. 54 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. W przypadkach, w których ustawodawca chce wyłączyć tryb wnoszenia skargi określony w art. 54 § 1 p.p.s.a., wyraźnie na to wskazuje, lecz w rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca. Oznacza to, iż ma w takiej sprawie zastosowanie zasada ogólna, a mianowicie wnoszenia skargi za pośrednictwem organu. Odnosząc te rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi. Jak wynika z akt, w przedmiotowej sprawie uchwałę nr IV/24/2011 z dnia 28 stycznia 2011 r. Rady Miejskiej w Barcinie doręczono skarżącej w dniu 28 stycznia 2011 r., a zatem termin do złożenia skargi zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw upływał w dniu 4 lutego 2011 r. Skarżąca złożyła skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który nadał odpis skargi na adres organu w dniu 9 lutego 2011 r. Nawet, gdyby Sąd przekazał ją Radzie Miejskiej w Barcinie tego samego dnia, kiedy ją otrzymał tj. w dniu 7.02.2011 r. (choć ze względów technicznych było to niemożliwe), to i tak ustawowy termin do wniesienia skargi został przekroczony, bo upłynął 4 lutego 2011 r., a więc zanim jeszcze skarga dotarła do sądu. Zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej oznacza, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd ten lub organ powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. W literaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd lub organ pod adresem właściwego organu administracji publicznej (T. Woś, H Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wyd. LexisNexis Warszawa 2005, str. 54, postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2011r. II FSK 2405/10, postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2011r. II GSK 1525/10, postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2011r. II OSK 2483/10). Odnosząc się do zarzutu mylnego wskazania w zaskarżonej uchwale trybu wniesienia skargi do sądu wskazać należy, że błędne pouczenie co środka zaskarżenia w żaden sposób nie kreuje po stronie skarżącej prawa do skutecznego zaskarżenia aktu i nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania przez sąd skargi wniesionej po terminie. Uchybienie terminu do wniesienia skargi jest bowiem okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia sąd nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi. Z uwagi na powyższe zaistniały podstawy do odrzucenia skargi jako spóźnionej, zgodnie z brzmieniem art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.